בחירת העורך

‎קורא‫/‬ת‫:‬

החוב הלאומי: בלבול בין כלים ויעדים...

החוב הלאומי: בלבול בין כלים ויעדים

,
לפני מספר שבועות פרסם משרד האוצר שהחוב הלאומי קטן. מי מאתנו לא שמח לשמוע כשאנו חייבים פחות. יחד עם זאת, ייתכן שבתוך החגיגה אבד הקונטקסט והפרופורציה בין מה שהוא כלי לקידום מדיניות לבין המטרה עצמה – כלכלה פורחת ורווחה לתושבי המדינה. בשורות הבאות ננסה לפענח שמא צהלנו מוקדם מדי.

לפני מספר שבועות פרסם משרד האוצר את הנתונים השנתיים על מצב החוב הלאומי. שמחה גדולה פרצה בין העיתונים הכלכליים, כאשר נודע שיחס חוב-תוצר של המדינה ירד בכמעט שני אחוז. אכן, חוב נמוך יותר הוא לרוב הודעה משמחת. מי מאתנו נהנה לדעת שהוא חייב כסף למישהו? יחד עם זאת, ייתכן כי בשטף החגיגה אבד הקונטקסט והפרופורציה בין מה שהוא כלי לקידום מדיניות, לבין המטרה עצמה – כלכלה פורחת ורווחה לתושבי המדינה. בשורות הבאות אנסה להאיר על הסיפור מזווית אחרת. אקדים ואומר שאין לי כוונה לטעון שחוב הוא עניין חיובי, או שרצוי חוב כמה שיותר גדול, אלא שהחוב (או האשראי) הוא כלי עבודה של המדינה, ועליה להשתמש בו בתבונה בדומה לכל עסק אחר. חוסר השימוש בו אינו נבון יותר מאשר אחזקת מכונית תוך איסור השימוש בה.

מהו החוב הלאומי?

החוב הוא סך ההתחייבויות העתידיות של המדינה אשר מוסדו במסגרת של אגרות חוב או הלוואות. לא כל ההתחייבויות העתידיות של המדינה מחושבות בחוב, חלק ניכר מהן מושמט, אך נתייחס לכך בהמשך. למעשה, החוב הלאומי הוא המצאה יחסית חדשה, בת מספר מאות שנים, ומקורה באיטליה לצד כינונו של האשראי המסחרי. בהדרגה, החוב המודרני הפך להיות כלי משמעותי, במיוחד לאחר שאומץ על ידי הבריטים עם הקמת הבנק של אנגליה. לפני כן, לשליט היו מקורות הכנסה מסוימים, לרוב הכנסה מרכושו ומהמיסים שהטיל. ופעמים רבות עמד השליט בפני בעיה, המיסים הגיעו בתקופה אחת בשנה, וההוצאות באחרת, ואם מדי פעם היו הוצאות גדולות – לדוגמא מלחמה – לא היתה דרך לממן והמלך נדרש היה לקחת הלוואה. בשביל הלוואה היה משעבד את המיסים העתידים (ולעיתים סמכויות שלטון). זאת היתה שיטה לא מוצלחת כי לא אפשרה לנהל מדינה בצורה סדירה -כי חלקים שונים ממנה היו משועבדים לתקופות שונות – ביחס לכמה הצליח המלווה לסחוט מהמלך. ואם המלך היה במצב קשה מדי אז הוא היה מגרש או ההורג את המלווה, הרי באין לווה אין חוב. הסיפור הזה לא מוצלח לאף אחד מהצדדים, ואז בתחילת העת החדשה התפתחה הבנקאות והאשראי המודרני, ובמאה ה-17 הומצאה הבנק הלאומי ואיתו החוב. הרעיון היה פשוט – יהיה בנק שלא יהיה בשליטת המלך ויהיה לו גישה לאוצרות, הוא יעביר הלוואות למדינה ויגייס כסף מהציבור, העובדה שיש לו גישה ישירה לאוצרות לצד העובדה שהוא מדפיס את הכסף של המדינה יבטיח שהוא ישלם, והעבודה שהוא יגייס כל זמן חוב ויגלגל אותו יבטיח למדינה גישה זמינה לכסף ללא קשר לתזרים המזומנים. וכך החלה המדינה פשוט להוציא כל הזמן אגרות חוב, נסחרות לתקופות ארוכות בריבית קבועה. החוב ממוחזר ולמדינה יש כסף כדי לממן הוצאות גדולות, או להשקיע בעתיד. לדוגמא, מפעלי הבנייה הגדולים של ארה"ב, שהיו הבסיס הפיזי להתעצמאות הצבאית שלה בשנות ה-40, ולצמיחה הכלכלית האדירה בשנות ה-50 וה-60 ממומנו בחוב. וכמו שכל בעל עסק יגיד לכם, בשביל להגדיל את הרווחים בעתיד, חייבים להשקיע בהווה – בתשתיות, בידע, בכוח אדם, ומכיוון שלרובנו (ולרוב המדינות) אין אוצרות בלתי נדלים או משאבי טבע אדירים – נדרש לגייס חוב. בלעדיו אין השקעה, ובלי השקעה אין צמיחה כלכלית.

הכינוס לחתימה על הקמת הבנק של אנגליה (קרדיט: נחלת הכלל)

אבל חוב הוא עניין מסובך ומסוכן, וצריך לנהל אותו בחוכמה. הסכנה הגדולה היא שחוב יהיה גדול מדי מכדי שיהיה אפשר להחזיר. שהמדינה, תאלץ לפשוט רגל.  האמת היא שמצב שמדינה פושטת רגל הוא לא כזה נדיר, כמעט כל שנה מדינה פושטת רגל. כלומר שאין בכוונתה להחזיר את כל או חלק מהחובות, גם המדינות המכובדות בעולם עשו זאת לדוגמא  אנגליה עשתה זאת, גם ארה"ב. התוצאות הן לא חד משמעיות, והן תלויות בכוחנ של המדינה אל מול נושיה ואל מדינות אחרות. כך לאחר המשבר הכלכלי של 2008 הגיעו גם יוון וגם איסלנד לפשיטת רגל – איסלנד סירבה לשלם את החובות, ואחרי סערה קלה נאלץ העולם לקבל זאת וכיום הכלכלה האיסלנדית פורחת יותר מאשר לפני המשבר. לעומת יוון, שהיא חברה באיחוד האירופאי, לא פשטה רגל ונאלצה לקחת הסדר חוב ווהלוואות גישור אשר ריסקו לגמרי את הכלכלה ויצרו משבר הומניטרי קשה במדינה. וכמובן שהסיטואציה של שתי המדינות הקטנות והמשניות הללו שונה מאשר כאשר מדינות כמו בריטניה או ארה"ב (אשר יש להן כוח פוליטי משמעותית יותר גדול) פושטות רגל. אסור להביט בקלות ראש על החוב הלאומי, חוב גדול מדי עלול להביא לכמעט ואובדן הריבונות (כמו במקרה של יוון), כמו גם לסבל גדול לאוכלוסייה, כמו במקרה של פורטו-ריקו של ימינו, בה בגלל החוב הלאומי ישנה הלכה למעשה מכירת חיסול של האי על תשתיותיו.

אבל גם חשוב לזכור שהתוצאות תלויות במבנה החוב – כלומר באיזה מטבע הוא, למי הוא, כמה הוא – כמו גם תלוי בכוחה של המדינה. קיום חוב לא אומר שהמדינה הולכת לפשוט רגל. וגם ההתמודדות עם משבר חוב היא לא קבועה – ותלויה בסיטואציה הפוליטית ובעצמאות המדינה. משבר חוב אינו זהה למשבר כלכלי, אף שמשבר חוב נוצר פעמים רבות בגלל משבר כלכלי. לפי קרן המטבע, משברים כלכלים כמו זה של 2008, בו קרסו הבנקים בגלל חובות של הציבור כפרטים, הם שמובילים לזינוק בחוב הלאומי כי המדינה נדרשת להציל את הבנקים והאזרחים. יותר מאשר חוב הוא שמוביל למשבר, משברים הם שמובילים לחוב.

האיסלנדים מפגינים בעד פשיטת הרגל (מקור: OddurBen)

החוב לא מונע צמיחה

למרות זאת, רבים מזהים את החוב כמונע צמיחה, הרבה מכך היה בגלל הערות אגב שהשתרשו – ללא סיבה טובה. כך לדוגמא, היעד של ה60% ביחס החוב-תוצר, שכמעט מוקדש בארץ, נוצר מהסכם מסטריכט (שהוא בסיס לאיחוד האירופאי) ונוצר במקרה כי היה היחס החציוני במדינות אירופה בשעתו. למעשה אין הוכחה שיחס חוב תוצר גובה יותר מוביל לקריסה כלכלית. היה מחקר ב2010, שטען שמדינות עם יחס חוב תוצר של מעל 90% צומחות לאט יותר. לרוע מזלם של החוקרים – במחקר היה טעות אקסל שהתגלתה יותר מאוחר על ידי אחד התלמידיהם ושללה את ממצאיהם. כך או כך, גם לא קשר לטעות הם לא הצליחו שהחוב משפיע על התוצר ולא ההפך. מעבר לכך, במבט על המציאות ההיסטורית מתגלה שמודלים הכלכלים נוטים לתת חיזוי נמוך מהמציאות, כך ממחקר אחר שנערך עלה שבמציאות היחס חוב תוצר ההיסטורי החציוני של 23 מהמדינות המפותחות עמד על 192%. וגם כיום, מעטות מהמדינות בעולם עומדות ביעד הזה, ואלו שעומדות אינן בהכרח הכלכלות המובילות. היחס חוב תוצר הוא לא חסר השפעה- הוא משפיע בעיקר על דירוג האשראי שאליו אתייחס בהמשך. אבל היחס עצמו וגודל החוב יש לו משמעות כמעט רק אם יש משבר כלכלי, כי הוא מקטין את היכולת של המדינה להתערב, האירוניה היא שבשעת משבר, שפעמים רבות נוצר בגלל חוב של הציבור, המדינה נאלצת לקחת אותו על כתפיה, וחוב גדול מקשה על הגדלת החוב.

כאמור, הממד החשוב ביחס לחוב הוא המבנה שלו. חוב במטבע הלאומי, הוא פחות בעייתי כי המדינה יכולה להדפיס תמיד כסף (יש לכך השלכות אבל החוב הוא משמעותית פחות מסוכן). חוב מקומי הוא גם כן פחות מסוכן כי לאזרחי המדינה יש אינטרס בקיום המדינה והם במובן זה נושים מאוד נוחים. הבעיה היא ביחס לחוב במטבע זר, לזרים – ואכן זה חוב שצריך להיזהר כשמגייסים אותו, להם אין מחויבות למדינה ועלולים לנסות להקריס אותה בשביל רווח.

סביב עניין זה נכנס דירוג האשראי. כיום למדינות השונות יש דירוג אשראי שנקבע על ידי הסוכנויות השונות, הדירוג משפיע במידה רבה על הריבית שמקבלים על אגרות חוב. אך לא על כל אגרות החוב, אלא רק אגרות החוב  במטבע זר, לרוב אלו שלתקופה ארוכה. ככל שאגרות חוב אלו הן בעלות משקל גדול יותר בחוב הלאומי, כך משפיע יותר דירוג האשראי. אבל החוב במטבע הזר הוא שאלה יותר מורכבת של מדיניות, לא בהכרח מגייסים אותו כי צריך את הכסף, למעשה, ישראל מגייסת לרוב לא בגלל הצורך הכספי אלא שיחשוף שווקים זרים להשקעה בישראל ושישמש כבאנצ'מארק להשקעות פרטיות.  למעשה יותר מאשר החוב הזה נועד לגייס הון למדינה הוא כלי פרסומי בשירות המשק הישראלי. לבטל אותו כליל לא בהכרח יתרום למשק הישראלי. בדומה, המדינה מנסה לגוון את מקורות האשראי שלה, ולייצר מגוון של אפשרויות, בין היתר כי יותר קל לגייס אשראי כאשר המדינה כבר קיימת בשווקים הללו מאשר להיכנס מחדש. אז לעיתים המדינה מגלגלת את החוב כדי לאפשר בעתיד לגייס חוב במידה והיא תידרש.

החוב הוא מנוע צמיחה

אם כן, האם אנחנו צריכים לשמוח על היחס חוב תוצר הנמוך שלנו? זה שאלה מורכבת, כי יכול להיות שאנחנו צריכים להביט צעד מעבר לשמחה המיידית, ולשאול אם אנחנו משתמשים בכלי הזה בחוכמה. רוב החוב הישראלי הוא חוב מקומי, במטבע מקומי. כלומר גם במידה ויגדל בצורה גדולה ביותר הדבר לא בהכרח יוביל לקריסה או לאובדן ריבונות. בסך הכל לנושים יש אינטרס למצוא דרך לפתור את העניין, ורווחתם תלויה במידה רבה בקיום מדינת ישראל. מעבר לזה, חלק גדול מהחוב הוא לגופים מוסדיים כמו קרנות הפנסיה – ולא בהכרח מדובר על השקעה גרועה מצד המדינה. ולו בגלל שמבוגר שיש לו פנסיה עולה פחות למדינה – ישירות בתמיכה ובהוצאות עקיפות (לדוגמא הוא בריא יותר ונדרש פחות לשרותי רפואה).  החוב הזר בישראל הוא מהווה חלק קטן, רק שישית מהחוב (ויש בכספות בנק ישראל די והותר מטבע זר להחזיר בכל רגע נתון). וגם הגיוס שלו הוא שאלה מורכבת, חלק עיקרי ממנו (17%) הוא אגרות חוב של הבונדס – שנמכרות ליהודי העולם שקונים אותם מטעמי ערכיים, ואם נבטל את המוסד הזה שמאוד מועיל לישראל (גישה קלה לאשראי במטבע זר) ספק אם נוכל לבנות אותו מחדש. חלק אחר הוא אגרות חוב בערבות אמריקאית שגם כאן המדינה ממשיכה לגייס כי אם נפסיק ספק אם יחזור הדבר שנית. והשארית משמשת לרוב כדי למשוך השקעות לארץ ולהקל על חברות ישראליות לגייס חוב בחו"ל. האם אנחנו צריכים לשאוף לבטל את החוב ? לא. אנחנו צריכים לשאוף להשתמש בו בצורה היעילה ביותר. כמובן שיעילה לא אומר לבזבז ללא הבחנה – אלא להשתמש בצורה מושכלת.

בצורה מושכלת אומר שלהיזהר בעלויות החוב והחזר החוב. אבל גם עלויות אלו נדרשות להיבחן אל מול האלטרנטיבה. לצורך העניין, ניתן לחשב מה תהיה העלות העתידית של מדיניות מסוימת, לדוגמא עידוד שימוש ברכב הפרטי – יש עלויות ישירות (כבישים) עלויות עקיפות (עלות הטיפול במחלות שהן תוצאה מזיהום אוויר) והפסדים פוטנציאלים (נגיד שעות העבודה שנאבדות בפקקים). אלו הן הוצאות  אדירות אשר לא מחושבות בחוב, אבל היו בעלות השפעה גדולה על המדינה הן דרך התקציב והן דרך התפתחות המשק. גיוס חוב בכדי לממן תחבורה ציבורית, לא ההכחר יקרה יותר מהעלויות של אי-פיתוח תחבורה ציבורית. לדוגמא, מחקרים מראים כי השקעה של 1% בשיפור תשתיות מעודד צמיחה של 1.5% בארבעת השנים שלאחר מכן, ונחשבת על ידי קרן המטבע לכלי יעיל לעידוד צמיחה שלא לדבר על שיפור רווחת האזרח. בארץ הדבר נכון לא רק לתשתיות תחבורה, אלא גם לבשדרוג תשתיות התקשורת בארץ, שכבר מפגרות אחר העולם. גם במקרה זה מדובר על הוצאה משמעותית אשר המדינה יכולה לעשות כיום ובעתיד תגדיל את הכנסות המדינה. כך גם להשקעה בחינוך ובלימודים מתקדמים יש החזר משמועתי.

השקעה משמעותית היום – שממומנת על ידי גיוס חוב – יכולה להוביל להוצאה משמעותית יותר נמוכה, ואף לרווח יחסי, בעתיד. כאשר בוחנים את מדיניות החוב אסור להתעלם מכך. כמו בכל השקעה, ישראל ואנחנו כאזרחים, צריכים לבחון למה תהיה תועלת יותר גבוהה, ממה נרוויח יותר. וכמו שכל בעל עסק יגיד לכם, אין יכולת להרוויח ללא להשקיע, וחסכון קצר מועד בהוצאה על החוב עלולה להוביל להפסד משמעותי בעתיד. ועלולה – כפי שמדיניות באירופה מאז המשבר הראתה – גם להוביל לצמצום, מיתון ולמרבה האירוניה ליחס חוב תוצר גדול יותר.

המדיניות של חסכון על חשבון העתיד כבר יש לה השלכות, כלכלני האוצר יודעים להגיד שאחד המחסומים הגדולים בפני צמיחה הוא פריון העבודה בחברה הערבית – ושזה נובע, בין היתר, ממחסור בתשתיות ותחבורה ציבורית. אנשי משרד הכלכלה יודעים גם להזהיר שהמשק הישראלי עומד בפני משבר, חוסר השקעה בהכשרה מקצועית בעשורים האחרונים מוביל אותנו למחסור חמור בכוח אדם מקצועי. וכמו ששר החינוך מרבה להזכיר, אנחנו עומדים בפני מחסור של כוח אדם מוכשר בשוק ההיטק הישראלי. ולא משנה כמה נחסוך היום, אם זה יבוא על חשבון פיתוח המשק והעתיד של הדור הבא – לא נשאיר להם דבר.

גשר בדרך מודיעין-ירושלים. חוב לאומי ככלי לשיפור התשתיות (קרדיט: DMY)

לכן, אולי במקום לשמוח על ה'הישג' של האוצר, ננסה במקום להבין כיצד ובמה אנו רוצים להשקיע. על מנת שבעוד עשור או שניים יהיה לנו משק מוביל ומפותח, צריך לחשוב מחדש על איזה וכמה חוב מגייסים, ולא רק כיצד מנמיכים אותו.


עמיר שוורץ

עמיר שורץ הוא חוקר ובעלים של חברת המידענות schwarz-info.com. היסטוריון ומחנך בהכשרתו, המרבה לעבוד עם צעירים יהודים מהתפוצה. כחוקר עמיר עוסק בעיקר בהפרטה והגירה.