בחירת העורך

‎קורא‫/‬ת‫:‬

המפלט האחרון: הגבלת כהונה או הגבלת הדמוקרטיה?...

המפלט האחרון: הגבלת כהונה או הגבלת הדמוקרטיה?

,
עקב כשלונו של השמאל הישראלי להפיל את ראש הממשלה, עולה לשיח הציבורי המפלט האחרון של המבקשים "פשוט להחליף" את השלטון – הגבלת הכהונה. מה ניתן ללמוד מן הדמוקרטיה האמריקאית בעניין?

הדברים מוצאים חיזוק הן בדבריו של בנימין נתניהו בשנת 1997 הן בעמדתם של רבים ממפלגתו ושל בכירים נוספים מכל גווני הקשת הפוליטית. אני מבקש ללמוד מניסיון האומה הדמוקרטית הגדולה והמשגשגת בעולם, שהחלה להגביל את כהונת נשיאיה בשנות ה-50, לאחר שנבחר רוזוולט ל-4 כהונות רצופות כנשיא ארצות הברית בתקופת מלחמת העולם השנייה וסיים את כהונתו עקב פטירתו. הסוגיה אותה אני מבקש לפתח בטור זה לקוחה מתוך הדיון הסוער סביב כינון חוקת ארצות הברית במאה ה-18, המסוכם בכתבי "הפדרליסט".

הפדרליסט הינו אוסף של מאמרים שנועדו לשכנע את תושבי ניו-יורק של המאה ה-18 לתמוך בחוקה החדשה של ארצות הברית. לפי הפדרליסט, מעמד הרשות המבצעת, ובראשה הנשיא, הינו החשוב ביותר לתפקודה התקין של המדינה. לכן, הפדרליסט מציע שהנשיא ייבחר לתקופות כהונה בנות 4 שנים, כך שיוכל ליישם את מדיניותו בתקופת זמן שתשאיר חותם, ומאידך לא תהיה ארוכה מדי, וכך תפגע בזכותם הדמוקרטית של האזרחים להשפיע על זהות העומד בראש המדינה.

ביחס להגבלת הכהונה, הפדרליסט תופס את טבע האדם באופן חד וריאליסטי (הנחה שכולנו מכירים מהחיים הפוליטיים בישראל), ועל בסיס תפיסה זו מנמק מדוע אין להגביל את מספר הכהונות האפשרי של הנשיא: "כאשר קם אדם לרשת את קודמו הרי לעיתים קרובות מאוד נחשבים בעיניו היפוכם וביטולם של מעשי קודמו כהוכחה הטובה ביותר לכשרונו ומעלתו שלו". נטייה טבעית זו הינה הרסנית למשטר יציב, גורמת לבזבוז משאבים מיותר, כמו למשל כלכלת הבחירות המוכרת לנו, היטב  ועוד השפעות המזיקות לחיי האזרחים.

הפדרליסט ממשיך וגורס כי להגבלת הכהונה של הנשיא יכולות להיות השפעות שליליות במיוחד על מוסד הנשיא והממשל בארצות הברית, ואילו אי הגבלת כהונה מניבה מספר יתרונות משמעותיים:

  1. היתרון הדמוקרטי – המשטר הדמוקרטי מבוסס על העקרון כי העם הינו הריבון הזכאי לבחור את נציגיו. הגבלת כהונת הנשיא ומניעת בחירתו על ידי העם פוגעת בעקרון זה, ולא מאפשרת לריבון למנות את הנציג המועדף עליו לתפקיד.
  2. הגברת התמריץ להתנהגות המועילה לציבור – קשירת האינטרס האישי עם האינטרס הציבורי – מכיוון ו"הערובה הטובה ביותר לנאמנותם של בני אדם גלומה בכך שהאינטרס שלהם יעלה בקנה אחד עם מילוי חובתם", אם יינתן לנשיא התמריץ הנכון זה יגרום לו לכבד את מסורת הממשל, חוקיו ונהליו, בד בבד עם המרדף הפוליטי אחר התהילה האישית. כלומר, אם ייקבע כי משך הכהונה מוגבל, הנשיא יחוש הרבה פחות רצון למילוי חובותיו אם ידע כי מעמדו ומשרתו יילקחו ממנו בהכרח במועד מוגדר מאשר במקרה בו יהיה רשאי לקוות להשיג בזכות את המשך כהונתו.
  3. הפחתת הסיכון שהנשיא ישתמש בכוחו הרב על מנת להישאר בשלטון כתחליף להתמודדות הוגנת בבחירות– ברגע שלנשיא המוגבל לא תהיה אפשרות להיבחר מחדש הדבר עלול להוביל אותו לסכן את יציבות המשטר. הנשיא הינו האדם הבכיר ביותר בממשל, ואם תוגבל זכותו להיבחר שוב ושוב, הוא עלול לפעול בצורה לא דמוקרטית ולהשתמש באמצעים חוקיים ולא חוקיים על מנת לממש את תאוותו לרווח, על חשבון תאוותו לכבוד. והנה עינינו רואות שמאז הגבלת כהונת נשיא ארצות הברית, השתמשו הנשיאים המוגבלים בזכות הווטו השמורה להם על מנת לבטל חוקים שנתקבלו כדין בשני בתי המחוקקים (בסנאט ובקונגרס) פי כמה בעת כהונתם השנייה והאחרונה, ואף ביתר שאת אחרי בחירות אמצע הקדנציה, אחריהן לא היה להם מה להפסיד.
  4. חשיבותו של ניסיון אישי – לדעת הפדרליסט "הניסיון הוא אבי החוכמה" (אין חכם כבעל ניסיון, מסכת אבות), ולכן חיוני שהנשיא יהיה אדם בעל ניסיון, אך את הניסיון הרלוונטי ביותר לתפקיד הנשיא הוא צובר בעת מילוי תפקידו, ויש האומרים ששום ניסיון לא יכול להכין ראש מדינה לתפקידו, כמו הזמן שהוא מחזיק בתפקיד.
  5. בעתות חירום יש צורך באנשים עם סגולות מיוחדות ועל כן אי אפשר לוותר על מנהיג מכהן כשצריך אותו יותר מאשר בכל זמן אחר – את הנקודה הזו חזה הפדרליסט באופן מושלם, והיא הוכחה בעת כהונתו של רוזוולט במלחמת העולם השנייה, כשהציבור האמריקני סמך עליו את ידיו, ובחר אותו לכהונה רביעית בפעם הראשונה בהיסטוריה. סביר להניח כי ניסיונו של רוזוולט בשתי הקדנציות הראשונות שלו עזרו לו בניהול מלחמת העולם, וכי אם היה נמנע ממנו ניהול המלחמה, ארצות הברית היתה מסיימת אותה במעמד נחות יותר מזה שהביא אותה רוזוולט בזכות הניסיון שצבר ב-8 השנים הראשונות. לפי הפדרליסט, במצבי חירום לאומיים אומה חפצת חיים לא תגביל עצמה מלבחור את האנשים הטובים ביותר לתפקיד החשוב ביותר, ואפילו למעצמה העולמית אין את הפריווילגיה לוותר על הטובים בבניה.

אך למרות תובנות הפדרליסט, אותן הבאנו לעיל, בארצות הברית התפתח דיון ציבורי סביב שבירת הסטטוס קוו שנשיא מנסה להיבחר ליותר משתי קדנציות ומצליח, שהרי רוזוולט היה הראשון שנבחר לקדנציה שלישית ורביעית. כידוע, התרבות האמריקאית מושפעת רבות מהמנהג והראוי, ולא רק משקפת את מה שהחוק מאפשר באופן יבש.

התיקון ה-22 לחוקת ארה"ב הוצע בשנת 1947 ואושר בשנת 1951 לאחר שאושרר על ידי מדינות ארצות הברית. התיקון הובל על ידי המפלגה הרפובליקנית, שחששה מפני האפשרות ששוב יבחר נשיא פרוגרסיבי אשר ישנה את המסורת הדמוקרטית האמריקאית במשך 4 קדנציות לכזו המתערבת בכלכלה החופשית שהונהגה שם. תומאס דיווי, המועמד לנשיאות שהפסיד לרוזוולט בבחירות ה-4 שלו, אמר ש"כהונת נשיא של 16 שנים מקרבת את ארצות הברית למונרכיה".

לאחר שרונלד רייגן נבחר לקדנציה השניה שלו הוא נמנה עם המתנגדים להגבלת הכהונות וסבר שכשם שלציבור יש את הזכות לבחור חברי קונגרס לקדנציות מרובות ולפעמים אפילו ל-30-40 שנים, כך צריכה להיות לו הזכות לבחור את הנשיא שבו הוא מעוניין. לאחרונה גם התבטא דונלד טראמפ בעניין, אך נראה שלא יהיה אפשרי לגייס את הרוב הנדרש בשלושה רבעים ממדינות ארה"ב לצורך ביטולו של התיקון ה-22 ללא משבר בסדר גודל לאומי.

אלי קירשנבאום, עורך דין אמריקאי שראיינו לצורך הטור דווקא תומך בתיקון ה-22 אך מסביר מדוע למרות תמיכה זו הוא מתנגד בתוקף לתיקון דומה בישראל:

צריך להבין שלנשיא ארצות הברית יש מעמד הרבה יותר יוקרתי, והרבה יותר דומיננטי מראש הממשלה הישראלי בלפחות שלושה מובנים. ההבדל הראשון הוא בעצם היקף הסמכויות – רה"מ הישראלי מוסמך על פי חוק למספר עניינים מצומצם מאוד: לקבוע את סדר היום של הממשלה, לפטר שרים, לפזר את הכנסת בהסכמת הנשיא ולקבל החלטות מסוימות בחתום ביטחון המדינה ללא הסכמת שאר חברי הקבינט. שאר הפונקציות של ממשלת ישראל מבוזרות בידי השרים השונים הממונים על משרדי הממשלה.

לעומת זאת, לנשיא ארה"ב  אין את הסמכות לפזר את הרשות המחוקקת אך יש לו את הסמכות החוקתית לחתום על צווים נשיאותיים בכל תחום העולה על הדעת הנמצא תחת סמכות הממשל הפדרלי, וזאת אפילו ללא התייעצות עם השר (המזכיר) הממונה על אותו תחום. ההבדל השני הוא שהמפסיד בבחירות ארה"ב בדרך כלל הולך הביתה ופורש לאנונימיות, ולא נשאר לייצג את קולות המפסידים. לכל היותר, הוא יכול להיות חבר קונגרס אם במקביל לבחירות לנשיאות הוא שמר על כיסאו באחד מבתי המחוקקים. אין בארה"ב תפקיד רשמי של ראש אופוזיציה.

לעומת זאת, לראש האופוזיציה בישראל יש מעמד רשמי וממלכתי והוא יכול להשמיע את קולו של הציבור שהפסיד בבחירות. ראש האופוזיציה בישראל נחשב לאחד מסמלי השלטון – הוא מלווה על ידי השב"כ, יש לו את הזכות לנאום מיד אחרי רוה"מ בכל אירוע ממלכתי, יש לו מעמד בכיר בכנסת, תקציב לשכה מיוחד וכו'. המעמד החוקי הזה גם נותן לראש האופוזיציה ולראשי המפלגות האחרות של האופוזיציה מעמד דה-פקטו יותר יוקרתי בתקשורת ובשיח הציבורי שאין לו באמת מקביל בשיח הציבורי האמריקאי.

ההבדל השלישי ואולי הכי חשוב הוא שבישראל הכנסת יכולה להפיל את הממשלה בכל רגע נתון, ואילו במערכת האמריקאית ברגע שהנשיא נבחר הוא 'מבוטח' בתפקידו למשך ארבע שנים, ודרוש הליך חקיקתי מאוד מורכב להפיל אותו לפני מועד הבחירות הרגיל. האיום בהפלת הממשלה במידה ורה"מ חורג יותר מדי מההסכמים הקואליציוניים, המשרטטים באופן כללי את רצון כלל הציבורים שהצביעו למפלגות הקואליציה, הוא כשלעצמו ערובה חזקה מאוד שראש הממשלה לא יצבור כוח רב מדי. מכל הסיבות שמניתי, לדעתי יהיה מאוד לא כדאי לייבא לישראל את המושג האמריקאי של הגבלת כהונות.

מהאמור לעיל עולה כי בדמוקרטיות פרלמנטריות, כדוגמת ישראל, לרוב אין הגבלת כהונה או צורך להגביל כהונה, ואילו בדמוקרטיה נשיאותית יש נטייה רבה יותר להגבלת כהונה. מלבד הסיבות שמנה עו"ד קירשנבאום, לי נראה כי דמוקרטיה היא שיטה שבה קיימים מנגנונים שתפקידם לשקף את רצון הציבור כך שיבוא לידי ביטוי בשלטון. ככל שהמנגנונים האלה משקפים יותר טוב את רצון הציבור, כך הדמוקרטיה חזקה יותר – ולהיפך; לרוב, הגבלות המונעות את שיקוף רצון הציבור לשלטון הן אנטי דמוקרטיות – בין אם זהו בית משפט שמבטל חוקים שנחקקו בצורה דמוקרטית; חוק המגביל את זכותה של מפלגה להיבחר מסיבות שונות או למנוע מהציבור להצביע למועמד רצוי רק בשל הסיבה הלא רלוונטית שהוא כיהן כבר שתי כהונות.

נוסף על כך, במקרה של מדינת ישראל, כמדינה בעלת שלטון פרלמנטרי, במציאות של הגבלת כהונה עלול להיווצר מצב מגוחך בו ראש המפלגה שלה מירב הסיכויים להרכיב קואליציה, יצטרך לוותר על תפקידו לטובת הבא ברשימת המפלגה – סיטואציה שהיא ניגוד מוחלט לרצונו של הבוחר. מכיוון שבמדינת ישראל ראש הממשלה איננו נבחר בבחירה ישירה, קביעת הגבלה על כהונתו עלולה להביא למצב אבסורדי זה.

לסיכום, מהסיבות שמניתי לעיל נראה שהגבלת הכהונה עשתה רק נזקים לארצות הברית, ואחת הראיות לכך היא שמספר לא מבוטל של נשיאים שהשתמשו פעמים רבות בימי כהונתם השנייה בזכות הוטו לביטול חקיקה פדראלית. נוסף על כך, עד ימיו של פרנקלין רוזוולט, אף נשיא לא נבחר לכהונה שלישית, ורובם אפילו לא ניסו להתמודד, וזאת בהתאם למסורת הנשיאותית שהתחיל הנשיא הראשון, ג'ורג' וושינגטון, שפרש לאחר שתי קדנציות. מכאן שגם ללא הגבלה חוקית, רוב מוחלט של הנשיאים בחרו בעצמם שלא להמשיך לקדנציה נוספת, ובכך לא נמנע בחוק רצון הציבור לבחור את המועמד המתאים לאיוש המשרה הרמה.

כשנשמעים קולות שונים בפוליטיקה הישראלית הרוצים לחקות את התיקון ה-22 לחוקת ארצות הברית (שהתקבל לאחר מותו של רוזוולט ב-1947), כדאי ללמוד מהניסיון האמריקאי ולוודא כי מבחינה מוסדית יישמרו התמריצים האישיים של ראש הממשלה כך שיתאמו את האינטרס הציבורי. ראש ממשלה הנתון לחסדו של ציבור הבוחרים, ידאג לפעול למימוש החזון אותו הבטיח לציבור בוחריו, בידיעה שכל סטייה ממנו עשויה להביא לסיום הקריירה הפוליטית שלו, ולא יפעל כראות עיניו בימי כהונתו האחרונה אם יוגבל.


קרדיט תצלום:
Collage by Juliana Jiménez. Paintings by Gilbert Stuart/National Gallery of Art, John Vanderlyn/White House Historical Association and John Trumbull/Washington University Law School.
שתף:
 
  • תמיר דורטל

    עורך דין, פעיל חברתי ירושלמי, מרצה במכינות קדם צבאיות בנושא כלכלה, מורה לאזרחות וגמרא. מתעניין בפילוסופיה פוליטית, משפט חוקתי, ציונות ותורה.