בחירת העורך

‎קורא‫/‬ת‫:‬

חוק הלאום: של מי החוקה הזאת?

חוק הלאום: של מי החוקה הזאת?

,
חוק יסוד: הלאום – האם מדובר במחטף או המשך ההליך החוקתי הרדום של מדינת ישראל?

חוקות הן על פי רוב נוקשות ופורמליות, והן מהוות מעין אקסיומה בסיסית הנוטלת חלק בהגדרת המרחב הפוליטי-לאומי. כך נשמרת, במרבית המקרים, רוחם של האבות המייסדים, אשר ממשיכה לנשב במערכת הפוליטית במדינה – הן באמצעות התקדימים שיצרו, הן מבחינה היסטורית והן באמצעות ממשיכי דרכם. רוח זמנם ואורחותיהם חקוקים במילותיה של החוקה, המהווה בסיס שאינו פונקציונאלי בלבד, אלא גם נדבך חשוב של האתוס הלאומי.

לאחר שבהינו בקנאה בדשא של השכן ושרנו לו שירי הלל ותשבחות, נדמה, אפוא, כי המצב בישראל אינו שונה משמעותית, גם בהיעדר חוקה. מעמדה של הפרשנות החוקתית הקיימת בישראל דומה מאוד למתואר, כאשר בסוגיות שבהן נוגעים חוקי היסוד או שישנן פסיקות בג"ץ, אין הבדלים כלל. על ה"חוקה" הקיימת בישראל מבוססות כל הנורמות הנהוגות רשמית, כמו גם ההלכות החוקיות במדינה שהתקבלו עד כה, ויש הטוענים שהיא למעשה חוקה חיה, גם אם חסרה. יתרה מכך, אם אחת ממטרותינו היא להוכיח כי אנו חלק מן המערב הנאור, ואת מחויבותנו לדמוקרטיה, הרי שלא לכל דמוקרטיה מערבית ישנה חוקה.

בבריטניה הגדולה, למשל, שלאור חלק מחוקיה ומנהגיה הוקמה מדינת ישראל הצעירה, אין חוקה פורמלית, אלא חוקה נוהגת – כזו המבוססת על מנהגים שהשתרשו לאורך השנים. ואכן, מרבית החוקרים וההוגים מצביעים על ההבדל הניכר במשכה של המסורת הדמוקרטית – ואף קודם לכן, הפרלמנטרית – בין בריטניה הגדולה ובין ישראל. האם ההבדל בין העם היהודי לבין הבריטים הוא כה גדול? האם כך הייתה בריטניה לכל אורך שנות קיומה? על אף שמסמך המגנה-כרטה – שלא נבע משאיפתו של המלך להרחבת זכויות הפרט, אלא מתוך לחץ שהפעילו עליו גורמי האצולה – המהווה את תחילת התהליך במסורת הבריטית רבת השנים, פורסם כבר ב-1215, הרי שקודם לכן ובתרבויות אחרות כבר הוצגו רעיונות דומים; וביחס ליהדות, ראוי לציין שנתקיימו כבר מסורות שלטוניות נאורות יחסית לזמנן, מימי המלוכה ועד ימי הסנהדרין.

ליהודים מורשת פוליטית מכובדת גם בעת המודרנית, וזאת למרות שבמשך אלפי שנות גלות, יהדות המערב הייתה בקיפאון פוליטי יחסי ונעדרת ריבונות. מאז היווסדה של התנועה הציונית המערבית, ניכר כי המסורת הדמוקרטית מושרשת כמעט בכל מוסדותיה וגופיה. צעדיו של היישוב היהודי אל עבר כינון מדינה יהודית ודמוקרטית היה טבעי לאור זאת – וכמובן, גם בשל הרוח היהודית שכבר הזכרתי. כל זאת מבלי לדון בזרמים אחרים של היהדות שנתקיימו עד המאה ה-18, אשר קיימו אף ממלכות אוטונומיות, עליהן ייתכן שארחיב במאמרים עתידיים.

 

(בתמונה: מסמך המגנה-כרטה; מתוך: הספרייה הבריטית).

לאורך השנים נעשו בבריטניה מספר ניסיונות בדבר גיבוש חוקה פורמלית. בשנת 2004 ניסתה ממשלת בריטניה, בראשות מפלגת הלייבור, לגבש חוקה ממשית במדינה. לשם כך, הוקמה ועדה שהמליצה על כינון חוקה, אשר במסגרתה יאוגדו עשרים-ואחד חוקים ומסמכים – מתקופת המגנה-כרטה ועד לאותה השנה. מן המאה העשרים ואילך, בריטניה העבירה רק חמישה-עשר חוקים שאמורים היו להיכלל בחוקה שהוצעה על ידי הוועדה, אך זו לא נתקבלה לבסוף. לשם השוואה, מהקמת מדינת ישראל ועד היום נחקקו שנים-עשר חוקי יסוד, ויחד עם הכללת מגילת העצמאות, פשרת הררי ותהליכים חוקתיים נוספים, נדמה שההספק של ישראל הצעירה נמצא בסדר הגודל שמאפיין את קצב השינויים החוקתיים בבריטניה הגדולה.

דוגמא נוספת של דמוקרטיה – אשר התקיימה במשך שנים בהיעדר חוקה, ושניתן להעמיק בה – היא קנדה, שהנהיגה חוקה בפועל רק בשנת 1982. בדומה לבריטניה, קנדה הסתפקה עד אז בחוקה נוהגת שניתן לתארך כבת כמה מאות שנים, ולמעשה מרביתה קובעה בהליך כינון החוקה הפורמלית. כלומר, המציאות מוכיחה כי ניתן לקיים דמוקרטיה בהיעדר חוקה, וניתן לנהל שלטון יציב ומוגבל בהיעדר חוקה – כזה שאינו נופל מן המתרחש במדינות המערב האחרות, לרבות כאלו שיש להן חוקה ומסורת פרלמנטרית רבת שנים.

אז מה חסר לנו? ובכן, סוגיות שבהן החוקה הנוהגת שלנו כלל לא עוסקת, וסוגיות בהן היא אינה מכריעה. כך, למשל, חסרה התייחסות ברורה ליחסי דת ומדינה; חסר הסבר לביטוי "יהודית ודמוקרטית"; וחסרות הגדרות מפורשות באשר לזכויות מיעוטים. לחוקה הנוהגת שלנו יש ממדים חסרים או רכים וממדים קשיחים, שלא אחת משפיעים זה על זה. לצורך הדגמה, המונופולים בהם אוחזת הרבנות בישראל הם כאלו שפוגעים בצורה כזו או אחרת בגורמים שרוצים להתנהל מחוצה להם, מכל סיבה שהיא, או בכאלו שאינם יכולים להיכלל בהם מלכתחילה. כך, למשל, ניתן לעמוד על סוגיית הנישואים האזרחיים, שבמסגרתה ישנם אנשים אשר אינם מעוניינים, מרצונם החופשי, להינשא דרך הרבנות; או על סוגיית פסולי החיתון וחסרי הדת, שמודרים, לעיתים בניגוד לרצונם, ממערכת זו. אם בישראל היו מוגדרות היטב זכויות אדם כלליות, הרי שייתכן ובעצם קיומו בחוק של מונופול זה, היינו סותרים את חוקתנו החדשה.

בנוסף, ישנו ספקטרום רחב של פרשנויות המשתנה במרוצת השנים בקרב הציבור בישראל. מייסדי המדינה, באמצעות שימוש בניסוחים ייחודיים, מצאו פשרה בין כל עמדות הפלגים השונים במיינסטרים הישראלי – פשרה המכילה את מאווייה של הקשת הפוליטית הרחבה שהייתה, ועודנה, קיימת בישראל, ושכביכול אינה מדירה חלקים מן הציבור.

חייבים להודות, לא הרבה השתנה מאז. למרות שהדחקנו את הבעיות הבלתי פתורות שלנו באמצעים שונים, הן לא השתנו. תחילה הופגן יחס מזלזל כלפי משמעות החוקה, ודווקא נתקבל נוסח מוסכם מתוך ייחוס חשיבות נמוכה לכך. לאחר מכן, עם ההתפכחות בכנסת, שנולדה כתוצאה מהבנת משמעותה של החוקה, נעשה ניסיון למנוע את קבלת ההחלטה לגביה, בשל היותה גורם קשיח המגביל את השלטון. זאת, בנוסף להסתמכות על זכרונו הקצר של הציבור בנוגע לחוקה, הניסיון להתעלם מהבעיות עד שפתרונן יהיה קל וזמין יותר או חוסר הרצון לעסוק בדיון על מרכיבי החוקה מלכתחילה.

בעיניי, עננת ההתנגדויות המהותיות לחוק יסוד: הלאום, מרחפת מעל לאי-הסכמה מהותית יותר, באשר לאשרור וקיבוע של כל מה שהוגדר עד כה, ולא רק בנוגע לפרשנות מרחיבה יותר של המילים "יהודית ודמוקרטית" על ידי רוב פרלמנטרי קיים. ברור הרי שכנסת עתידית, שבה תשלוט קואליציה מסוימת, תוכל בדיוק באותה מידה לתת פרשנות אחרת לביטוי "יהודית ודמוקרטית"; והרי חוק הלאום המוצע מקבע דברים שכבר מושרשים בחוקה הנוהגת שקדמה לו – כמו למשל הגדרת ירושלים כבירת ישראל, שאותה ניתן למצוא כבר בחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל; וקביעת "התקווה" כהמנון הלאומי, שמופיעה גם היא בצורות שונות בחוק. בנושאים אחרים, למען האמת, אין מעם החוק הזה כל בשורה של שינוי, נהפוך-הוא – אין כל ספק שהוא לא נוגע בסוגיות הליבה הבלתי פתורות שאותן הזכרתי. "ביום שאחרי" החוק, חילונים ודתיים ימשיכו להתנגח בנושאי דת ומדינה, וכן גם השמאל הדוגל בהרחבת הזכויות החיוביות אל מול הימין השמרני והליברלי בנושאי מעורבות המדינה בחיי הפרט. אך דומני כי מאחר שהחוק המדובר כלל אינו נמצא במרחבים הללו, ההתנגדות הנחרצת כנגדו תמוהה מאוד.

לדעתי, ברמה העקרונית מתנגדי החוק פשוט רוצים בחוקה אחרת, בין אם נוהגת או פורמלית; הם רוצים לשנות את הסדר הישן שעדיין מקובל על רוב הציבור בישראל. בנוסף אליהם, הקבוצה העיקרית השנייה בקרב מתנגדי החוק, היא זו המתנגדת מטעמים פרוצדוראליים. חברי קבוצה זו טוענים שמדובר במחטף ושהליך החקיקה הרגיל אינו ראוי או אינו דמוקרטי דיו עבור קביעת חוקי יסוד. אם ברצונם בכל זאת לכונן חוקה, רשאים אלו לדרוש את מימושם של הליכים אלטרנטיביים בחקיקה, בכדי לוודא כי הכנסת אכן מבטאת את רצון הציבור. עם זאת, חשוב לזכור כי אלו יוכלו להמשיך לטעון לאי-מימוש חזונם בתהליכי חקיקת היסוד, גם מסיבות אחרות – כל זאת, עד אשר יבואו על סיפוקם מן ההליך. כך או כך, שני בסיסי הטיעונים הללו, המהווים את רוב טיעוני הנגד לחקיקת חוק היסוד החדש, מייצגים התנגדות שאינה שונה מזו שהוצגה בישראל בעבר: התנגדות לחוקה כל עוד אינה לשביעות רצונם – ממגוון סיבות – בעוד התומכים מבקשים לקבוע, הלכה למעשה, כללי יסוד לקולקטיב, אך כאלו שאינם מקובלים על הקולקטיב. כך, למרות שאין חדש תחת השמש בהתנגדות לחוקה כשלעצמה, הרי שחלו שינויים משמעותיים במחנות המתנגדים לחקיקה, במידת ייצוגם בציבור הישראלי ובמידת הלגיטימיות לה זוכה ההתנגדות לחוקה מטעמי שינוי הסדר הנהוג.

כעת עולה השאלה: האם מלכתחילה כללי יסוד חוקתיים שכאלו מקובלים על הכל? האם החוקות המכוננות ועתיקות היומין בהן אנו בוהים בקנאה, הן תוצר של קונצנזוס – או לכל הפחות נמנעות מממד הכפייה? הרי בכל מדינה בעלת חוקה, עוצבה החוקה ונכתבה על ידי אליטה קטנה יחסית שייסדה את השלטון, שבתורו נכפה על קבוצה כל-שהיא. מה הופך את מחברי מגילת העצמאות ללגיטימיים יותר בקביעת חוקי המשחק, מאשר רוב של חברי כנסת המבקשים לכונן חוק יסוד נוסף? ככל הנראה לא הרבה, וזו גם הייתה עמדתם של האבות המייסדים האמריקאים, שהבינו זאת היטב ודאגו להשאיר אחריהם כללים ברורים ונוקשים בנוגע לפרוצדורה הנדרשת לשינוי החוקה.

(בתמונה: מסמך החוקה האמריקאית)

אם כן, יש לישראל חוקה נהוגה שאינה מושלמת ומלאה. מדובר בחוקה שלה תהליך כתיבה המשכי, הבנוי פרקים-פרקים, באמצעות חוקי יסוד – ואגב, מדובר בהליך שקבעה הכנסת וזכה לפרשנות נוספת בידי בג"ץ. גם אם רצוי היה שיוגדרו הליכים ייחודיים לחקיקת חוקי יסוד, הרי שהיעדרם אינו טיעון מספק כנגד כינון חוקה; ניתן להגדיר הליכים חדשים שלא התקיימו קודם לכן, וכל שנדרש הוא רוב. שאלה נוספת שעולה היא: האם פרקיה המוקדמים של חוקה טובים יותר או טובים פחות מן האחרונים? נדמה שהקשר היחידי לעיתוי הוא באופן בו מפורשת החוקה בזמן נתון, והרי שאם הפרשנות נתונה לשינוי, רצוי להבהיר כמה שיותר טוב מהי כוונת החוק ולא להותיר מקום רב לפרשנות.

נדמה שהפרקים המוקדמים בחוקה הדרגתית, דווקא מהווים יסודות לפרקיה המאוחרים, שכן אחרת עולה צורך בשינויים. בעצם ההדרגתיות הזו נעוץ הסבר נוסף, משום שאין הבדל משמעותי בין נציגי העם במעמד כתיבת הפרקים השונים, אלא לכל היותר בפרשנותם את החוקה. ואם ביכולתם של הנציגים המאוחרים יותר לעמוד בכללי המשחק שהוכתבו לשינוייה על ידי קודמיהם, הרי שאין בכך שום פסול.

חוק יסוד: הלאום, בא למעשה לקבע נוהג – שאף קיים קונצנזוס לגביו – והוא לא בא להציג הצעה שנויה במחלוקת, לא ביחס לנהוג במדינת ישראל לדורותיה ולא ביחס לעמדת הציבור הישראלי. אין בניסיון להעביר את החוק כעת וכפי שבוצע עד כה, בהליך חקיקה רגיל, שום מחטף מתוחכם או ניצחון למחנה מסוים. מדובר בהסכמות שהתקבלו ברוב בעבר, וכביכול היו מתקבלות גם היום, בהיעדר קיטוב פוליטי מוקצן. לעת עתה אין כל הליך אחר שמגדיר כיצד יש לחוקק חוק יסוד חדש. ניתן, אפוא, לשנות את הליכי החקיקה הנדרשים עבור חוקי יסוד, אך ההתעקשות לעשות זאת טרם העלאת חוק הלאום להצבעה היא לכל הפחות קנטרנית, מכיוון שאין ספק שיעמוד גם בהליכים החדשים כנדרש, ללא קשר להגדרתם, שכן גם זו מחייבת רוב פרלמנטרי. בנוסף, סביר להניח שכל מהות ההצעה היא עיכוב החקיקה, ואף יש מי שהודה בכך בפה מלא, אך מדוע לעכב את החקיקה אם אינה משנה דבר ממה שנהוג כיום?

טוב שעלה החוק בכנסת ושנוצר דיון סביב החוקה בישראל, משום שאולי הדבר יציף את הסוגיות הללו חזרה אל השיח הציבורי – בין אם כדי לפתור את המחלוקות ובין אם רק בכדי להבהיר את עמדותיהם של המחנות הפוליטיים בישראל, בנושא החוקה ובכלל. כולי תקווה שנוכל לקדם שינוי אמיתי מתוך הידברות; שינוי שיכיל לא רק קיבוע של נורמות נהוגות כחלק מחוקתנו לעתיד, כמו בחוק המדובר, אלא גם שינוי שייתן מענה למחלוקות בציבור הישראלי, עליהן אין כיום לחוקתנו תשובה מספקת. אולי כך, נוכל לדעת בבטחה כי אנו צועדים קדימה יחדיו עם ערכים משותפים אליהם כולנו מחויבים מעצם היותנו ישראלים – ואולי יום אחד גם נזכה להיות באמת "עם חופשי בארצנו", עם חוקה המבטיחה זאת.


עומרי חן

עומרי עוסק בפוליטיקה ופעיל בתנועת הליכוד והתנועה הליברלית החדשה, איש חירות, בוגר תואר ראשון בכימיה וביולוגיה מאוניברסיטת ת"א, וחובב אוכל מושבע. כותב בעיקר על פוליטיקה ישראלית, חירות, אוכל ומדע.