בחירת העורך

‎קורא‫/‬ת‫:‬

כינון ה"חוקה" בישראל: כרוניקה של 70 שנים...

כינון ה"חוקה" בישראל: כרוניקה של 70 שנים

,
בעקבות חילוקי הדעות סביב עוצמתו של בג"ץ ביחס לרשויות השלטון האחרות, עלתה שוב לשיח סוגיית החוקה בישראל. זו הזדמנות לחזור ולסקור את השתלשלות האירועים סביב הסוגייה עד ימינו.

סוגיית החוקה בישראל, אף על פי שזו אינה קיימת במדינה במובנה הקלאסי, ממשיכה לעורר הדים ומהווה מושא לחילוקי דעות פוליטיים. אם בימיה הראשונים של המדינה התייחסו חילוקי הדעות לשאלה האם בכלל יש לכונן חוקה, הרי שכיום, כמעט שבעים שנה לאחר שנקבע כי חוקי יסוד יהוו אלטרנטיבה לחוקה, חילוקי הדעות נוגעים יותר למידת עוצמתו של בג"ץ ביחס לרשויות האחרות. אולם יש להדגיש כי למרות שחוקי היסוד החלו להיחקק כבר בסוף שנות ה-50 ותחילת שנות ה-60, מעורבותו הבולטת של בג"ץ בפסילת חוקים ובבחינת חוקיותן של פעולות הממשלה החלה במחצית השנייה של שנות ה-90 – כמה שנים לאחר חקיקתם של חוקי היסוד: חופש העיסוק וכבוד האדם וחירותו. במאמר זה, אם כן, אנסה לסקור את הרקע ההיסטורי לשאלת ה"חוקה" בישראל.

המודל הבריטי מול המודל האמריקאי

ניתן לומר כי בימי טרום הקמת המדינה, לבן-גוריון היו שני מודלים פוטנציאליים לחיקוי – המודל הבריטי והמודל האמריקאי. במאמר מוסגר אציין כי בהתחשב בכך שמתנגדיו של בן-גוריון, ואף חלק מתומכיו, ראו אותו כ"בולשביק" ו"לניניסט", מדובר באירוניה. על כל פנים, השיטה הפוליטית של הבריטים, אשר שלטו בארץ כחצי יובל והשפיעו רבות על עיצוב המוסדות היהודים בשנות ה-20-30, הייתה כמובן בעלת הסיכויים הגבוהים להתקבל על ידי ראש הממשלה הראשון, מה שאכן התרחש לבסוף.

בעיניו של בן-גוריון, השיטה הפוליטית הבריטית בנויה על בסיס העובדה שמדובר במדינת לאום אוניטרית; כלומר, מדינת לאום מאוחדת המתפקדת כיחידה אחת, בדומה למדינה היהודית העתידה להיבנות. סיבה נוספת להיותה של השיטה הבריטית מושכת יותר בעיני בן-גוריון, הייתה העובדה שבראשות בריטניה עמדה בשנות ה-40 מפלגת הלייבור, מפלגה בעלת אופי סוציאליסטי, אשר השקפתה הכלכלית דמתה לזו של מפא"י.

אולם הפרט החשוב יותר לענייננו בשיטה הבריטית הוא אי-קיומה של חוקה כתובה. פרופסור שלמה אהרונסון, במאמרו "חוקה לישראל – הדגם הבריטי של בן-גוריון", כתב כי במקום חוקה כתובה קיים בבריטניה מכלול של מסורות פוליטיות ומשפטיות, כמו גם מסורת של פעולות חקיקה פרלמנטריות הקובעות את המקובל במדינה. כך, בעיניו הלמדניות של בן-גוריון, מסוגלת המערכת הפוליטית להסתגל יחסית בקלות לשינויים בחברה הבריטית, בלי שיש צורך במהפכה רדיקלית באמצעי השלטון עצמם. כוונתו של אהרונסון הייתה, כמובן, לחוקה הכתובה, אשר שינויים בה מעוררים בדרך כלל סערה פוליטית. יתרה מזאת, אי-קיומה של חוקה כתובה מצמצם בצורה ניכרת את משמעות המושג "הפרדת רשויות", ולכן לבית המשפט העליון בבריטניה אין סמכות להתערב בחקיקה ראשית אשר מתקבלת בפרלמנט הבריטי. במילים אחרות, בהיעדר חוקה כתובה המודל הבריטי מעניק עליונות לפרלמנט, מה שמאפשר למפלגה השלטת בו לתמרן במהירות ולהפוך את תהליך קבלת ההחלטות במצבי משבר – אם כי לא רק – לפשוט יותר. בן-גוריון, שעמד בראש מפא"י, שאף להקנות למפלגתו יכולת דומה.

לעומת זאת, השיטה האמריקאית הפדרלית נבנתה כך שתענה על המציאות הפוליטית בה מספר מדינות חברו יחדיו לברית. ניתן לומר כי החוקה האמריקאית היא מערכת של פשרות, אשר נועדה להמשיך ולקיים את הברית, והיא יצרה שיטה סבוכה של איזונים ובלמים; שיטה שעלולה מצד אחד לפגוע קשות בתפקודו של השלטון, ומצד שני לעודד שיח ופשרות בין הרשויות הפדרליות השונות. החוקה נועדה, כך על פי כותבי הספר "ההיסטוריה של ארצות הברית", ליצור איזון נכון בין היסודות הדמוקרטיים, האריסטוקרטיים והסמכותיים בחברה האמריקאית. לשם כך הוקם בית משפט עליון, אשר לימים החל להפעיל ביקורת שיפוטית על חקיקת הקונגרס ולפסול חוקים בהתאם לאופן בו פירשו השופטים את החוקה. כלומר, על פי השיטה האמריקאית הכרעת הרוב אינה ערובה הכרחית לחקיקת חוקים ולקבלת החלטות, מפני שהחוקה מעבירה סמכות ניכרת לגוף לא-נבחר אשר מערער לעיתים על דעת הרוב.

סיבה נוספת להיותה של השיטה האמריקאית אטרקטיבית פחות בעיני בן-גוריון הייתה העובדה שהתפיסה הליברלית הייתה חלק מרכזי ממנה. בין היתר, גורסת התפיסה הליברלית כי החובה היחידה המוטלת על הפרט היא הימנעות מפגיעה בזכויותיהם של אחרים. הדבר מנוגד להשקפתו הסוציאליסטית-קולקטיביסטית של בן-גוריון, אשר דגל בבניית מודל חדש של יהודים בארץ ישראל; יהודים שאינם עושים רק לביתם, אלא מעורבים בבניית חברה חדשה וסולידרית. בנוסף, טוען שלמה אהרונסון, התפיסה הליברלית רואה את המדינה כגורם המגביל את זכויות האזרח – זכויות שהן אוניברסאליות במהותן, ולא פרטיקולאריות – מה שלא מסתדר במדינה אוניטרית, אשר עסוקה בלבנות את עצמה תוך התמודדות עם משברים ואינה מעוניינת לאמץ תפיסות שמערערות על הלגיטימציה שלה.

פשרת הררי – שביל הזהב

מדינת ישראל הצעירה נכנסה למלחמת העצמאות, המלחמה הקשה ביותר בתולדותיה, כששאלת החוקה עדיין אינה פתורה. ועם זאת, בינואר 1949, עם סיומה בפועל של מלחמת העצמאות, נערכו בישראל בחירות כלליות, אשר נועדו לבחור את האסיפה המכוננת; זו מצדה אמורה הייתה לכונן חוקה, להתפזר ולהכריז על בחירות חדשות לכנסת. אולם האסיפה המכוננת, במקום לכונן חוקה ולהתפזר, הכריזה על עצמה בפברואר כעל הכנסת הראשונה. אך גם כאן לא בא הקץ על שאלת החוקה.

ביוני 1950 התכנסה הכנסת לישיבת מליאה כדי לדון, בין היתר, גם בסוגיה זו. במהלך הישיבה הועלו שתי הצעות ביחס לחוקה העתידית של ישראל. ההצעה האחת הוגשה על ידי החזית הדתית המאוחדת, אשר גרסה כי חוקה תהיה בהכרח בעלת אופי חילוני והיא תסתור את החוקה היהודית העתיקה – כלומר, את התורה. על פי אוריאל לין, בספרו "לידתה של מהפכה", החזית הדתית הציעה כי "יסודות השלטון וחלוקת סמכויותיו, הבטחת זכויות האזרח וחובותיו ייעשו על פי חוקי יסוד". מול ההצעה של החזית הדתית ניצבה "הצעת ה-37" – 37 חברי כנסת ממפלגות שונות, אשר דרשו להטיל על ועדת חוקה, חוק ומשפט את כינון החוקה; מטרתם של חברי הכנסת הללו הייתה, בין היתר, להגביל את עוצמתה של מפא"י באמצעות החוקה. בתווך ניצבה ההצעה של חבר הכנסת יזהר הררי, שהייתה פשרה בין שתי ההצעות הקודמות. על פי הררי, ועדת חוקה, חוק ומשפט תכונן חוקה, אך זו תהיה בנויה "פרקים-פרקים", אשר כל אחד מהם יהווה חוק יסוד בפני עצמו. לאחר שתקבע הוועדה את חוקי היסוד, יאוגדו כולם לחוקת המדינה.

מרכיבי ה"חוקה"

שמונה שנים לאחר שהתקבלה בכנסת "פשרת הררי", החלו להיחקק בהדרגה חוקי היסוד. לא נרחיב על מהותו של כל חוק, אך כדאי להזכיר את כולם בקווים כלליים.

  • באופן טבעי, החוק הראשון שנחקק היה חוק יסוד: הכנסת מפברואר 1958, הוא נועד להסדיר את היחסים שבין העם לבין נציגיו ברשות המחוקקת.
  • חוק יסוד: מקרקעי ישראל מיולי 1960, נועד להסדיר את סוגיית הבעלות על אדמות המדינה.
  • חוק יסוד: נשיא המדינה מיוני 1964, נועד להגדיר בחוק את תפקידו של הנשיא, אף על פי שאינו בעל סמכויות ביצועיות.
  • חוק יסוד: הממשלה מאוגוסט 1968, הסדיר את סמכויות שרי הממשלה ואת תחומי האחריות שלהם. בנקודה זו ראוי לציין כי ב-1992 הוכנס תיקון לחוק זה, אשר קבע כי ראש הממשלה ייבחר בבחירות ישירות. התיקון היה בתוקף עד 2001, לאחר ששלושה ראשי ממשלה נבחרו בדרך זו (נתניהו ב-1996, ברק ב-1999 ושרון ב-2001).
  • חוק יסוד: משק המדינה מיולי 1975, קבע את הכללים לקביעת תקציב המדינה.
  • חוק יסוד: הצבא ממרץ 1976.
  • חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל מיולי 1980, קבע בחוק את סיפוחה של ירושלים המזרחית לשטח ישראל.
  • חוק יסוד: השפיטה מפברואר 1984.
  • חוק יסוד: מבקר המדינה מפברואר 1988, קבע כי בסמכותו של מבקר המדינה להפעיל ביקורת בלתי תלויה על גופים ציבוריים.

 

תשעת החוקים הללו, אשר חקיקתם נפרסה על פני שלושה עשורים, היוו את רוב סעיפי החוקה. אולם הגרעין הערכי – ומעורר המחלוקת – של החוקה הגיע רק כעבור ארבע שנים, ב-1992, עם חקיקתם של חוקי היסוד: חופש העיסוק וכבוד האדם וחירותו. המהפכה החוקתית, שלאחריה החל בג"ץ לפסול חוקים של הכנסת ולבקר את פעולות הממשלה, התאפשרה בעטיים של שני חוקי היסוד הללו, ובפרט בעקבות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כפי שמתואר בספרו של אוריאל לין, שהיה חבר כנסת מטעם הליכוד ויו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט בין 1988-1992, חקיקתו של חוק היסוד האמור נעשתה בעורמה ותוך טשטוש ערנותם של חברי הכנסת שלא הבינו את משמעותו ארוכת הטווח. על כך ארחיב במאמר המשך.


יוחאי פרץ

עורך לשוני באתר. ירושלמי, סטודנט לתואר ראשון באוניברסיטה העברית בחוגים היסטוריה ומדע המדינה. מנהל עיתון החוג להיסטוריה באוניברסיטה העברית. איש טבע וטיולים, עובד ברשות שמורות הטבע ובחברה להגנת הטבע.