בחירת העורך

‎קורא‫/‬ת‫:‬

מחלת החקקת: ליצור מעמד נורמטיבי איתן לחקיקה הישראל...

מחלת החקקת: ליצור מעמד נורמטיבי איתן לחקיקה הישראלית

,
המאמר של דניאל רוזנברג באתר – "מחלת החקקת: לבטל חוקים למען היציבות", מזהה היטב את הבעיה במנגנוני החקיקה הישראלית, אך מפספס לחלוטין בפיתרון.

לאחרונה זכיתי לקרוא את מאמרו של דניאל רוזנברג באתר 'זווית אחרת' – "מחלת החקקת: לבטל חוקים למען היציבות". ראשית, לא בכדי השתמשתי במילה "זכיתי", כיוון שבמאמרו מעלה רוזנברג בעיה חשובה, אשר לצערי אינה נדונה מספיק במסגרת השיח הציבורי בישראל; ייתכן כי הסיבה לכך היא שאין מדובר בבעיה נקודתית, אלא בתופעה, אשר ניתן לבחון אותה רק באמצעות מבט מעמיק על הליכי החקיקה בכנסת. תופעה זו, שרוזנברג בחר לדון בה, נוגעת לאינפלציה החקיקתית המאפיינת את כנסת ישראל, ויותר מכך – גם לסוגיית ביטול החוקים, אשר באה לידי ביטוי לעיתים תכופות במחוזותינו.

בצדק העלה רוזנברג את הטיעון כי "תהליך ביטול חוק איננו נעים. חוקים אינם החלטות מנהליות, אשר ניתן לבטל בהינף יד פקידותי […] יש בביטול חוק, אשר תחולתו אמורה, לכאורה, להיות נצחית, היבט מביך למדי ציבורית". כמו כן, הציג רוזנברג דוגמאות לחקיקת חוקים ולביטולים, וחוזר חלילה. כך, למשל, הציג את חוק הגיור, אשר בוטל ונחקק מחדש; את החוק לשוויון בנטל, אשר נחקק ובוטל בתקופת ממשלת נתניהו-לפיד, ונחקק מחדש בממשלת נתניהו והחרדים – לאחרונה בוטל חוק זה על ידי בג"ץ, ובשל כך עתיד להיחקק שוב מחדש; וכן, הציג את חוק הסופרים, שלאחר שנחקק בקול תרועה על מנת להטיב עם סופרים ישראלים, נגוז לאחר שהתקבלה בכנסת ההחלטה לבטלו.

המחשבה הפילוסופית לפיה נורמות הנקבעות בחקיקה אמורות להיות נצחיות – שאנו כחברה רואים לנכון לאמצן – עלתה בקרבי לראשונה בעקבות הערה של פרופ' אמנון רובינשטיין על עבודה מחקרית שכתבתי בנושא חסינות פלילית לראש ממשלה מכהן. שם, לאחר ניתוח מעמיק של היתרונות והחסרונות הנורמטיביים הטמונים בחקיקה שכזאת, טענתי כי ייתכן שלעת-עתה אין זה הזמן לחוקק חוק שכזה בישראל. טענתי זו נבעה לאחר בחינת רמת השחיתות השלטונית בדורות האחרונים, שבהם חמישה מתוך שמונת ראשי הממשלה האחרונים נחקרו בזמן תקופת כהונתם; וזאת בנוסף לשרים, לחברי כנסת ולראשי ערים, אשר נשפטו, וחלקם אף הורשעו, בשחיתות שלטונית.

תגובתו של פרופ' רובינשטיין להצעתי הייתה ביקורתית, משום שכפי שתיאר זאת רוזנברג במאמרו, חוקים אמורים לשקף נורמה נצחית ולא נורמה זמנית. ביקורתו התמציתית של פרופ' רובינשטיין על עבודתי ריתקה אותי; עד אז הייתי משוכנע בפתרון שאותו הצעתי, אך כעבור זמן ועבודה רבה חלחלה בקרבי ההבנה כי פרופ' רובינשטיין אכן צדק, וכי כאשר מחילים נורמה חדשה על החברה יש לשאוף שזו תהיה נורמה נצחית, או לכל הפחות – לראות בה כנורמה הראויה להיות נצחית. כך, קרה שבעקבות אותה ביקורת התחלתי לבחון דוגמאות נקודתיות לאופן בו מחילה הכנסת את חקיקתה, וכיצד היא עצמה מייחסת חשיבות לנורמות אותן היא קובעת בחקיקה.

לא מפתיע, אם כן, שמאמרו של רוזנברג ריתק אותי, כיוון שכפי שכבר ציינתי וכפי שטען רוזנברג במאמרו – לא פעם נתקלים אנו במצב מביך ופרובלמאטי, שבו כנסת אחת בוחרת לקבע נורמה בחקיקה, ומספר שנים לאחר מכן, עם תחילת כהונתה של כנסת חדשה, מתהפך הגלגל ונורמה זו מוחלפת בנורמה אחרת. מעבר לכך שמצב זה הוא מביך בהיבט הציבורי, הדבר מחליש את 'קדושתו' ואת כבודו של הליך החקיקה, כמו גם את מעמדה של הכנסת; וזאת, משום שהציבור מבין את זמניות החקיקה הישראלית, ואת העובדה כי כל חוק ומדיניות נורמטיבית עלולים להתבטל בעת התחלפות השלטון.

יחד עם זאת, נדהמתי לגלות את הצעת הפתרון של רוזנברג לאותה הבעיה, שכן במקום לחזק את מעמדה של הכנסת בבואה לחוקק חוקים, או בניסיונותיה לקבע נורמות נצחיות, הצעתו של רוזנברג משלימה למעשה עם המצב המעורער של מוסד החקיקה הישראלי ובוחרת להנציח אותו. זאת, באמצעות סעיף 'אוטומטי', לפיו רשאית הממשלה שלא לאכוף חוקים בתום פרק זמן מסוים מרגע החקיקה, או לכל היותר – לאחר שמלאו שבע כנסות. בלשונו של רוזנברג: "לכל חוק חדש יש להוסיף מנגנון ביטול עצמי, שייכנס לפעולה תוך שבע קדנציות, לכל היותר"; החל מרגע זה תפסיק הממשלה לאוכפו.

כך, נוצר מצב שבו אינני בטוח מה הם מניעיו של רוזנברג – האם, כפי שכתב בתחילת מאמרו, מטרתו היא חיזוק מעמדו של מוסד החקיקה הישראלי, וזה בתורו ידאג לקבע נורמות, אשר החברה הישראלית בחרה לאמצן לזמן בלתי-מוגבל; או שמא, כפי שעולה מהצעתו ומנימוקיו של רוזנברג, מטרתו היא יצירת דגם של ריבונות אימננטית, שבו ההיסטוריה אינה מטילה מגבלות על כוחם של אלו הנמצאים בשלטון. כלומר, הכנסות הקודמות והדורות הקודמים אינם קובעים נורמות בשביל הדור שבניו מאיישים כרגע את השלטון. לטעמי, דגם אימננטי שכזה אינו מחזק את מוסד החקיקה ואת הכנסת, אלא מחלישם, משום שהחוקים נחקקים מראש לזמן מוגבל, ומשקפים נקודת הנחה לפיה הכנסת שחקקה אותם עתידה להתחלף, ויחד איתה תתחלפנה גם הנורמות שנקבעו בחקיקה.

אינני בא להטיח ברוזנברג האשמות שווא, בדבר רצונו להחליש את מוסד החקיקה הישראלי ולהופכו לכזה שאינו שואף לעגן נורמות נצחיות. מצד אחד טען רוזנברג כי מוגבלותן של הנורמות הנקבעות בחקיקה הינה מביכה, אך במקביל עולה מדבריו שאיפה לצמצום כוחו של מוסד החקיקה. כך, כותב רוזנברג כי "המנגנון יעניק לחקיקה אלמנט של פרופורציונאליות"; מדבריו נובעת גם ביקורת על המחוקקים, משום ש"חברי הכנסת משתמשים במנגנון החקיקה על מנת להעביר חוקים 'לטובת הציבור', כפי שזו נראית בעיניהם ברגע נתון […] על בסיס שיקולים רגעיים ביותר ואף אישיים […] בשיטה שאפשר להגדירה בלשון עדינה 'אד-הוק'; ולבסוף, מביע רוזנברג ויתור על השאיפה שמוסד החקיקה יקיים את "תמונת העולם הקלאסית, בה המחוקק פועל בצורה עקרונית בלבד". כך, למעשה, למרות שרוזנברג העלה לדיון בעיה חשובה הראויה לפתרון, טועה הוא לטעמי בדרך הפתרון, המשקפת אידיאולוגיה אשר מחלישה את הכנסת ואת הנורמות שיוצאות מתוכה בצורת חוקים.

מעבר לכך, המנגנון שרוזנברג מציע ל-'זמניות אוטומטית' של חקיקת הכנסת, טומן בחובו בעיה נוספת, המלמדת אף היא כי ביצירת המנגנון החדשני, לא את בעיית "ביטולי החקיקה" ביקש רוזנברג לפתור, אלא שהוא ביקש לקדם אג'נדה של ריבונות, המייחסת חשיבות מעטה להחלטות הדורות הקודמים. וזאת, משום שאותו מנגנון מהפכני, אשר קובע שחוקים לא ייאכפו באופן אוטומטי כעבור שבע קדנציות של הכנסת, אינו מונע את האפשרות שבה המחוקקים יבטלו חקיקה של כנסות קודמות, גם לפני תום שבע הקדנציות. כמו כן, אותו המנגנון קובע כי גם לאחר שבע הכנסות החוקים הבטלים ימשיכו להיות חלק מספר החוקים, אם כי לא ייאכפו על ידי הממשלה, מה שיוצר "ארון" של חוקים שמצד אחד אינם נאכפים, אך מצד שני גם אינם נמחקים, אלא יושבים על המדף בתקווה שיום אחד מישהו יחליט לחדשם. במילים אחרות, המנגנון מציע ליצור מוסד חדש של "חוקים שאינם נאכפים" או "חוקים שאינם בתוקף"; אותם חוקים מהווים חלק מספר החוקים הישראלי, אולם הם בעלי מעמד נורמטיבי 'מוזר' של חוקים שאינם בתוקף, שלא ברור כיצד יש להתייחס אליהם. בכך, אותו "ארון", של חקיקה שאינה בתוקף, מחליש אף הוא את מעמדו של ספר החוקים הישראלי במקום לחזקו.

כך, למעשה, מגיע אני שוב למסקנה כי מנגנון 'הזמניות האוטומטית' של רוזנברג אינו מבקש לפתור את בעיית ביטולי החקיקה המביכים, אשר חלים בישראל ומחלישים את הנורמות הנקבעות בכנסת לכלל החברה, אלא כל מטרתו היא ליצור מצב מובנה ומקובע של ריבונות "אימננטית", בו כל דור יקבע מחדש את החוקים שלו, ללא כל מחויבות להיסטוריה המשפטית ולחקיקה שנקבעה בדורות הקודמים. מצב זה אינו ראוי לא רק מבחינה מוסרית, אלא אף מבחינה פרקטית, שכן כל דור נדרש לערוך דיון מחודש בכל ספר החוקים ולקבוע חוקים משלו.

לצד זאת, לא אשאיר את הקורא מתוסכל, שכן כפי שציינתי רוזנברג במיטב כישרונו העלה לדיון ציבורי בעיה רצינית הראויה לפתרון. אולם הפתרון שהוצע על ידו הוא אינו הפתרון הראוי והנכון ליצירת מעמד נורמטיבי איתן לחקיקה הישראלית. במקום זאת, אציע כי כל פתרון לבעיית 'ביטולי החקיקה' צריך לחזק את מעמדו של מוסד החקיקה הישראלי, ולשאוף כי נורמות, אשר תצאנה מהכנסת ותיכנסנה אל ספר החוקים, תהיינה נורמות קבועות ואף נצחיות, ולא כאלו שתשקפנה רוב מקרי וזמני.

כך, למשל, ניתן לדון בהצעה לפיה כל הליך חקיקה חדש יצטרך לעבור אישור של שתי כנסות, המשקפות הסכמה רחבה יותר, ולא הסכמה רגעית שהיא תוצאה של מערכת בחירות אחת. במדינות רבות קיימים שני בתי מחוקקים, וכל הליך חקיקה מוכרח לקבל את אישורם של שני הבתים. בכך, ניתן להבטיח כי הרוב שאפשר חקיקת נורמה חדשה בבית המחוקקים, אינו רוב רגעי וסתמי, אלא רוב משמעותי שקבע כי הנורמה הנדונה ראויה להישמר לנצח בקרב החברה. בישראל, כידוע, קיים רק בית מחוקקים אחד והצעות – תיאורטיות בעיקרן – שעלו בעבר להקמת בית מחוקקים נוסף לא נשאו פרי. יחד עם זאת, ניתן להתגבר על בעיית מעמדו של החקיקה הישראלית על ידי הקשחת הליך החקיקה, וזה בתורו יבטיח כי הנורמות, אשר יוצאות מהכנסת, תהיינה ראויות להיכנס לספר החוקים הישראלי ועתידות להישמר למשך שנים רבות.

הצעה אפשרית אחרת, השומרת על מוסד החקיקה ואף מחזקת אותו, הינה יצירת פסקת יציבות של חוקים למשך 4-8 שנים. כלומר, מרגע פרסום החוק ולמשך תקופה זו, לא ניתן יהיה לבטל את החוק, עד שתיבחנה תוצאותיו והשלכותיו של אותו החוק על החברה. הדבר ימנע ביטול של חוק שאושר רק קדנציה אחת או שתיים קודם לכן, ויטיל על המחוקקים את כובד האחריות לכך שהנורמות אותן הם קובעים לא יהיו סתמיות ולא יהיו ניתנות לביטול באופן שרירותי, אלא שתהיינה תקפות לפרק זמן מסוים מבלי יכולת לבטלן בשל "מצב רוח" פוליטי רגעי.

עם זאת, אינני טוען כי שתי הצעות אלו נטולות חסרונות. קיימים פגמים, ויש צורך לעשות התאמות ולנהל דיון כדי להחיל כל אחת מן האפשריות. כך, למשל, לא ברור מה יעלה בגורלו של חוק תקציב, אם ננקוט בשיטת ה"חקיקה בשתי כנסות" שהעליתי, שכן התקציב צריך להיקבע מחדש מדי שנה על ידי הכנסת לשם שרידות הממשלה. אולם, ברור כי שתי ההצעות מטפלות הן בבעיית עודף החקיקה והן בבעיית ביטול החוקים – בעיות, שכפי שהצגתי, ניתן להכניסן תחת כנפיה של בעיה גדולה יותר הנוגעת למעמד החקיקה בישראל – באופן אשר מחזק את מעמדם הנורמטיבי של החוקים היוצאים מהכנסת. זאת, בשונה מהצעתו של רוזנברג, שמתמודדת עם הבעיה על ידי השלמה עמה, תוך החלשה מעשית של מעמד החקיקה בישראל.

ובכן, ברור כי בדומה לכל בעיה, ניתן למצוא מספר פתרונות אפשריים לבעיית מעמדה של החקיקה במדינה. יחד עם זאת, ראוי כי לאחר שזיהינו את הבעיה נמצא לה פתרונות אשר בראש ובראשונה מחזקים את מעמדם הנורמטיבי של החוקים, תוך שאיפה ללכת בדרכו של עיקרון היסוד לפיו חוקים אמורים לשקף נורמה נצחית; ועל דרך השלילה – נימנע מפתרונות, כגון אלה שהציע רוזנברג, אשר משלימים עם המצב הקיים, ואף מחלישים את מעמדו של ספר החוקים הישראלי.


עידו וקשי

עורך דין, בעל תואר ראשון במשפטים ותואר בממשל, דיפלומטיה ואסטרטגיה. סטודנט לתואר שני מחקרי במשפט עסקי במרכז הבינתחומי הרצליה. חוקר בתחומי משפט, תרבות והמשפט הציבורי.