בחירת העורך

‎קורא‫/‬ת‫:‬

תופעת עובדי הקבלן: מהיכן ולאן?...

תופעת עובדי הקבלן: מהיכן ולאן?

,
מהם הגורמים העיקריים לתופעת עובדי הקבלן, וכיצד יש לפעול כדי לצמצמה? יש בראש ובראשונה לבטל את מוסד הקביעות.

נושא עובדי הקבלן הוא רגיש מאוד ומעורר, בצדק, אמפתיה רבה בקרב הציבור הישראלי. רבים רואים בציבור עובדי הקבלן אוכלוסייה מוחלשת, אשר אינה זכאית לתנאים הסוציאליים הבסיסיים שניתנים לשכירים המועסקים באופן ישיר. יש הרואים בתופעה אף עושק וניצול מצד המעסיקים, ודרך מתוחכמת לעקיפת התנאים הסוציאליים הקבועים בחוק. טענה נוספת, המושמעת כנגד חברות העסקה קבלניות, היא שהן לוקחות כסף עבור תיווך בין מעסיקים לעובדים, כאשר הדבר אינו הכרחי ולמעשה אין לו שום הצדקה.

לתופעה היבט שלילי נוסף הפוגע במעסיקים, בעובדים, וכן ביעילות כלל המשק – מדובר באופי הזמני שיש להעסקה זו, אשר מביא לתחלופה גבוהה של עובדים, מה שמקשה עליהם לסגל לעצמם מיומנויות שונות הנלמדות מהימצאות בעבודה במשך תקופה ארוכה. הדבר הופך את ההכשרה המקצועית ללא כדאית עבור המעסיק, ושני הצדדים יוצאים נפסדים. מכל הסיבות הללו, ועוד רבות, קיים קונצנזוס לפיו זוהי תופעה בעייתית אשר יש לשאוף לצמצומה.

הבנה מעמיקה של הסיבות שבגינן נוצרה תופעת עובדי הקבלן, תאפשר לצמצם אותה באופן יעיל. על כן, לניתוח אובייקטיבי של ההעסקה הקבלנית וסיבותיה נודעת חשיבות רבה מאוד. במאמרי אבקש להתחקות אחר מקור התופעה, לזהות את סיבותיה, וכן להציע מתווה לגיבוש צעדים לצמצום העסקת עובדי קבלן. מכיוון שקיים קונצנזוס רחב בנוגע לשלילה המהותית של תופעה זו, עולה השאלה כיצד נוצר מצב שבו תופעה זו נרחבת כפי שהיא כיום?

אבקש לטעון כי אחת הסיבות המרכזיות להיווצרות מעמד עובדי הקבלן במגזר הציבורי, היא התנאים הקשים שמעמידה ההסתדרות בפני המעסיקים, המבקשים לפטר עובדים שנמצאים תחת חסותה. קשיים אלה, שמערימה ההסתדרות, אינם מאפשרים למערכת הציבורית להתייעל, ומונעים את גמישות כוח האדם בתוכה. ב"חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם התשנ"ו – 1996" (להלן: חוק קבלני כוח אדם), הוסדרה שיטת העסקה שהפכה נפוצה כבר בשנים שקדמו לחוק – ושבאמצעותה חברות חיצוניות מספקות שירותים למדינה, כאשר עובדי החברות אינם נחשבים עובדי מדינה, ואינם כלולים בהסכמים הקיבוציים או חברים בארגוני עובדים תחת ההסתדרות. למעשה, תרמה ההסתדרות באופן משמעותי להיווצרות מעמד 'עובדי הקבלן' הידוע לשמצה.

ראשית, אבקש להגדיר את תופעת עובדי הקבלן באופן מדויק ולעמוד על ממדיה, תוך הבחנה בין סוגים שונים של העסקה הקיימים במשק ועמידה על מאפייניהם. שנית, אשווה בין היקף התופעה במדינת ישראל לבין היקפה במדינות שונות בעולם. אבחן מהם הגורמים השונים שהובילו למצב הנוכחי, בו תופעת קבלני כוח האדם פורחת בישראל, ואסקור את הדעות השונות הקיימות בתחום. כמו כן, אציג מקרה בוחן המתאר את המצב הבעייתי שבא לידי ביטוי במגזר הציבורי בעקבות שיטת הקביעות. לבסוף, אציע מתווה פעולה לשיפור המצב הבעייתי של עובדי הקבלן כיום.

הגדרת התופעה וממדיה

הגדרת קבלני כוח האדם, כפי שמנוסחת בחוק, מחולקת לשני סוגים: קבלני כוח אדם וקבלני שירות. הגדרת קבלן כוח אדם היא: "מי שעיסוקו במתן שירותי כוח אדם של עובדיו לשם עבודה אצל זולתו", ואילו הגדרת קבלן שירות היא: "מי שעיסוקו במתן שירות באחד מתחומי העבודה המפורטים בתוספת השנייה, באמצעות עובדיו, אצל זולתו". החוק קובע כי גוף המעסיק עובד דרך קבלן כוח אדם, מחויב להעסיק אותו ישירות לאחר תשעה חודשים (למעט עובדי סיעוד ומחשוב).

להגדרות הללו קיימות מקבילות בעולם, אם כי ההקבלות אינן מדויקות לחלוטין – המונח "עובדי קבלן כוח אדם" מקביל למונח "Agency Workers" שמשמעותו העסקה דרך חברת כוח אדם, כאשר העבודה מתבצעת אצל הלקוח ובפיקוחו. למונח "עובדי קבלן שירות" מתאים יותר המונח "Subcontracting" שמשמעותו סיטואציה בה הלקוח רוכש שירותים, אך אינו מפקח על העבודה ישירות. ההבחנה בין הגדרות אלו חשובה, שכן יש לה השלכות משמעותיות בכל הנוגע ליחס המצופה בין המעסיק לעובד. במסגרת העסקה אצל קבלן כוח אדם, העובד נמצא אצל מעסיקו ותחת פיקוחו, ועל כן יש לצפות ליחס הדומה לזה הקיים בהעסקה ישירה. לעומת זאת, במסגרת העסקת קבלן שירות, מדובר במיקור-חוץ בלבד – כלומר העבודה נעשית עבור הלקוח ללא פיקוחו, ועל כן מצב זה אינו דומה להעסקה ישירה מלכתחילה.

כאמור, הגדרות אלו אינן חופפות לחלוטין, וישנן מספר נקודות שוני שראוי לתת עליהן את הדעת. ראשית, עובדי עמותות – המשמשות כסוכנויות כוח אדם – אינם נחשבים "עובדי קבלן כוח אדם" בחוק הישראלי, על אף העובדה שמבחינת תנאי העסקה הם נכללים בהגדרת Agency workers. שנית, ההגדרה המקובלת בעולם ל-Subcontracting, קבלני שירות, רחבה יותר מזו הנהוגה בארץ, ואינה כוללת בתוכה רק את תחומי השמירה, האבטחה והניקיון; אלא שתחת הגדרה זו נכללים גם עובדי שירותי הסעדה, שירות לקוחות ומנהלי חשבונות.

בעקבות המורכבות הרבה שבהגדרות השונות לעובדי הקבלן, וכן בעקבות שיטות שונות לחישוב חלקם מתוך כלל שוק העבודה, שאלת היקף התופעה מורכבת גם היא ונתונה למחלוקת.

ערן ישיב טוען כי ישראל היא המובילה מבין מדינות העולם בשיעור של העסקת עובדי קבלן, ושיטת העסקה זו חצתה בישראל את הגבולות המצומצמים הנהוגים במדינות שונות בעולם. ישיב מציג נתונים המעידים כי שיעור עובדי הקבלן, מסך כלל המועסקים במשק הישראלי, נע בין 5-6%, ולהערכתו המספר אף גבוה יותר. כמו כן, ישיב משווה נתון זה לשיעורי עובדי הקבלן במדינות אחרות, ומגיע למסקנה שברוב המדינות המפותחות נתון זה נע בין 1-2%. בתקשורת הכלכלית בישראל מוצגים מספרים גבוהים במיוחד – כך, למשל, הילה ויסברג וחיים ביאור מציגים הערכות שונות הנעות בין 5-20%, או במספרים אבסולוטיים: בין מאתיים-חמישים לשלוש-מאות אלף עובדי קבלן בישראל.

בניגוד לטענות הללו, סבור גרובר כי אחוז עובדי הקבלן בהגדרתם המדויקת אינו גבוה בהשוואה לעולם ונמצא בין 0.62% ל 1.48%. לדידו, ההשוואות וההערכות השונות אינן נכונות, מפני שאינן משוות את הנתונים על פי קריטריונים זהים. כאשר משווים את שיעורם של עובדי קבלן כוח אדם – יחד עם עובדי הניקיון השמירה וחלק מעובדי הסיעוד בישראל – לשיעורם של עובדי ה-Agency Work  בעולם, מתקבלת תוצאה שנעה סביב הממוצע העולמי העומד על 1.05%.

הגורמים לתופעת עובדי הקבלן

הבה נבחן את תמריציו של מעסיק בבואו להוציא את מירב התפוקה מעובדיו ולמקסם את רווחיו, במסגרת כלכלת השוק החופשי. מחד, למעסיק יש אינטרס להשאיר אצלו עובדים למשך זמן רב ככל האפשר, כדי שהזמן והמשאבים שאותם השקיע במטרה להכשירם לא ירדו לטמיון. כמו כן, המעסיק מעוניין בעובדים בריאים מבחינה נפשית, שאינם חוששים בכל רגע נתון מאיבוד עבודתם. מאידך, המעסיק אינו מעוניין שהעובדים יחושו ביטחון גמור בכך שמקום עבודתם מובטח להם, שכן בכך תינתן להם לגיטימציה להתאמץ פחות בעבודתם ללא סנקציות, ודבר זה, קרוב לוודאי, יביא לירידה בתפוקתם. נראה, אם כן, שללא לחצים חיצוניים כלל, מלבד רצון המעסיק לרווח במסגרת השוק החופשי, אין סיבה הגיונית שיהיה מעוניין באף אחת מאפשרויות הקיצון – קשיחות תעסוקתית תוריד את פריון עובדיו, וחוסר ביטחון תעסוקתי גמור יערער את עובדיו ויעלה את הוצאותיו על הכשרתם המקצועית לשווא.

הבעיה נוצרת כאשר ישנו לחץ חיצוני על המעסיק, המושך אותו לכיוון כל-שהוא על הסקאלה שבין גמישות תעסוקתית והיעדר ביטחון תעסוקתי. לחץ כזה נוצר במגזר הציבורי במשך שנים ארוכות, כאשר פעלה הסתדרות העובדים באופן נחרץ לקידום ביטחון תעסוקתי בקרב חבריה. ההסכמים הקיבוציים בין ההסתדרות וועדי העובדים ובין הממשלה, על מגוון משרדיה, העניקו לשכירים הגנה משמעותית מאוד והערימו קשיים על הליכי פיטורים, עד כדי כך שהדבר הפך, למעשה, לכמעט בלתי-אפשרי. במגזר העסקי נותר שוק העבודה מאוזן יחסית לזה הציבורי. אמנם גם במגזר העסקי פיטורים אינם אופציה זולה עבור המעסיק, וזאת בעקבות חוק פיצויי פיטורים תשכ"ג-1963, וחוק הודעה מוקדמת לפיטורים ולהתפטרות תשס"א-2001. אך במקרה שבו המעסיק מגיע למסקנה שאין הוא נצרך עוד לעובד, או שהדבר כדאי מבחינה כלכלית על אף הפיצויים, מותר לו לפטר עובד. במגזר הציבורי, לעומת זאת, ישנה קביעות, שבה זוכים עובדים – לאחר מספר שנות ותק – בתנאים הנקבעים מראש עם חתימת החוזה. עובד שקיבל קביעות במקום עבודתו למעשה חסין מפני פיטורים הנובעים משיקולי התייעלות.

מעסיקים במגזר הציבורי נענים לאתגרים שהקביעות, והקשיחות התעסוקתית הנובעת ממנה, מעמידות בפניהם. כך פנו המעסיקים לאפשרות הנעה לקיצוניות השנייה, אשר עוקפת לחלוטין את הקשיים הרבים העומדים בפניהם כשהם נצרכים לפטר עובד. הם עושים זאת באמצעות העסקה קבלנית, המאפשרת להם כוח עבודה גמיש לצרכיהם המשתנים. כאמור, זהו מצב שאינו אופטימלי עבורם, שכן העובדים אינם מרוצים ממעמדם הזמני כעובדי קבלן, והמעסיקים אינם מרוצים מהתחלופה הגבוהה בכוח האדם, שאינה מאפשרת ניצול יעיל של ההכשרה המקצועית לעובדים. אלא שבשיקול עלות-תועלת, מסתבר שהיתרונות בהעסקה זו עולים על חסרונותיה, בנסיבות שנוצרו.

פרופ' אורלי בנימין, מרצה בכירה במחלקה לסוציולוגיה ובתוכנית ללימודי מגדר באוניברסיטת בר אילן, מצדדת במוסד הקביעות, בראיון עם הילה ויסברג וחיים ביאור, וטוענת כי:

בעבר אנשים עבדו, קיבלו קביעות והתקדמו לפי ותק. המניע היה ציונות. אם אתה יהודי שהגיע לישראל – ההסתדרות רוצה שתקבל זכויות חברתיות כך שתוכל להקים פה בית ולא תברח. כך חוזקו גם אוכלוסיות מוחלשות: גם מי שעבדה כמגישת תה קיבלה פנסיה, השתתפה בטיולי המשרד והיתה יכולה לשלוח את הילדים שלה לקייטנת ילדי העובדים. היתה נכונות לעזור כדי לבסס כאן חברה ולהתמודד עם אבטלה.

נראה שבנימין רואה במוסד הקביעות פתרון למצוקת עובדי הקבלן, ומסמנת אותו ככלי ליצירת סולידריות בחברה. לדבריה, הקביעות שהונהגה בידי ההסתדרות נעשתה מטעמים ציוניים ותרמה לאינטגרציה של עולים חדשים, כמו גם לתחושת שייכות ושותפות של כל השכבות הסוציו-אקונומיות הקיימות בישראל.

בנוסף, גם ד"ר גיא דוידוב משבח את שיטת ההעסקה שאינה מאפשרת פיטורים באופן פשוט:

הסדר משפטי המקנה לעובדים ביטחון תעסוקתי מוצדק משני טעמים עיקריים. הראשון עניינו בחשיבות מקום העבודה לעובד, הן מבחינה כלכלית והן מבחינה חברתית ואישית. מטעם זה יש אינטרס חזק לחברה למנוע פיטורים שרירותיים, ללא סיבה מספקת. ההצדקה השנייה להקניית ביטחון תעסוקתי מבוססת על אופי ההתקשרות בין עובד למעביד. יחסי עבודה מבוססים, בדרך כלל, על חילופין של כפיפות תמורת ביטחון. בכך נבדל העובד השכיר מקבלן עצמאי. הקבלן נהנה מכך שאינו כפוף ללקוחותיו, אך אין לו כל ביטחון בקיומה של עבודה גם מחר. העובד השכיר מוותר במידה מסוימת על חירותו, אך זאת בתמורה לביטחון, ולו יחסי, בדבר המשך העסקתו וקבלת שכרו ללא קשר למצב השוק, לפחות בטווח הקצר. מאחר שרובינו שונאי סיכון, אנו מעדיפים לעבוד כשכירים. ברם, בשל כוח המיקוח החלש של העובד, לעתים מצליח המעביד לערער את יסודות העסקה: ליהנות מכפיפות של העובד, ובאותה עת להעביר את הסיכון כולו לעובד, בין השאר באמצעות סירוב להעניק ביטחון תעסוקתי כלשהו. מצב זה מן הראוי למנוע, בין בהסכם קיבוצי ובין בחקיקה.

לדוידוב שני טיעונים מרכזיים, הנשמעים לא מעט בפי כלכלנים המצדדים בשוק תעסוקה שאינו גמיש. הראשון הוא שהמוטיבציה של עובד עולה, כאשר הוא נהנה מקביעות וחש חיבור עם מקום עבודתו, ולכן סביר שפריונו יעלה בהתאם. והשני הוא שעובד, שאיננו בטוח במקום עבודתו, נושא בנטל הסיכון של הצלחת העסק שאותו המעסיק אמור לשאת, לפחות ברמה המיידית. מסקנותיו של דוידוב במאמרו הן שלצד ייעול במערכת הציבורית יש להרחיב את הקביעות לכלל המשק לרבות המגזר הפרטי.

טיעונים אלה הם כבדי משקל, וראוי לתת עליהם את הדעת. נשאלת השאלה, מה קורה לפריון של עובד לאחר שזה מקבל קביעות? לדברי דוידוב, ביצועיו אמורים לעלות בעקבות מהלך שכזה, לאור המוטיבציה שתעלה, אך המציאות אינה כה פשוטה; אכן, בתקופה שמיד לאחר קבלת הקביעות, התפוקה עולה, אך לאחר מכן היא מתייצבת, ואז יורדת בהדרגתיות עם השנים. בנוגע לטיעון השני, הסיכון אותו לוקח בעל העסק על עצמו אכן גדול מזה של עובדיו. היכולת לפטר עובדים ולהתייעל אינה מעבירה סיכון זה לעובדים, אלא נותנת לבעל העסק את האפשרות לנהל אותו, ומאפשרת לו ליצור עסק יעיל מספיק כדי שישרוד בכלכלת שוק חופשי. זו הסיבה שבמגזר הפרטי הקביעות אינה נפוצה, משום שחוסר היעילות שבשיטה זו אינו מאפשר לעסק לפרוח בשוק תחרותי. במגזר הציבורי, לעומת זאת, אין תחרות, וממילא היעדר היעילות אינו מביא לפשיטת רגל, אלא רק לשירותים ציבוריים ברמה ירודה ובעלות גבוהה מאוד.

להלן עדות על הליך פיטורי עובדת במגזר הציבורי: א' הועסקה לתקופת ניסיון במשרד ממשלתי, ובמהלך תקופה זו קרא לה הממונה הישיר לשיחה אישית, בה הבהיר לה שתפקודה נמוך מידי ושמספר ההיעדרות שלה רב מדי, ומסיבות אלה עליהם להפסיק את העסקתה. לאחר שישה חודשי ניסיון, אותם עברה בהצלחה, חזרה א' לתפקודה הירוד, ושוב ניסה הממונה עליה לפטרה; תהליך זה נמשך שלוש-עשרה שנה. במהלך תקופה זו התקיימו מספר רב של שיחות הבהרה על רקע תפקודה הירוד, אין-ספור תלונות לממונים עליה, שלוש תלונות למשרד מבקר המדינה, שתי עתירות לבתי משפט, וכן תלונות למשטרה ולאגף המשמעת בנציבות שירות המדינה. בסיומו הליך זה פוטרה א', סוף-כל-סוף, על ידי המעסיק הממשלתי.

כמובן, לא כל מקרה הוא סבוך ומאתגר כמו המקרה הזה, אך זוהי דוגמא לכך שהנורמות הנהוגות במשרדים הממשלתיים ביחס לעובדים המוגנים בקביעות, אינן מאפשרות ניהול יעיל של כוח האדם, דבר הנצרך לייעול של המערכת הציבורית כולה.

סיכום והצעה למתווה פעולה

במאמר זה בחנתי את תופעת עובדי הקבלן, ואת הגורמים השונים לקיומה. טענתי כי גורם מרכזי לקיומם של עובדי קבלן במגזר הציבורי בישראל הוא מעמד העובדים בקביעות, הנובע מהסכמים קיבוציים עליהם חתמה הממשלה עם הסתדרות העובדים. מעמד זה אינו מאפשר ניהול גמיש של כוח האדם, ומביא לחוסר יעילות הולך וגובר. בעקבות זאת, נאלצו המעסיקים במגזר הציבורי לעקוף את ההסכמים הקיבוציים באמצעות הגמשה קיצונית של כוח האדם בדמות תופעת עובדי הקבלן.

אם כן, מהו המתווה לפתרון הבעיות בשוק העבודה? ישנם מספר צעדים מידיים שיש לבצע. לדוגמא, ישנו צורך בהחלת חובת שקיפות על חברות כוח אדם – המעסיקות עובדי קבלן – הן כלפי העובדים והן כלפי המעסיקים. כך, יוכלו כל הגורמים המעורבים בהעסקה לראות אם זו השיטה היעילה ביותר עבורם. שנית, יש להגדיר בחוק גם את עובדי הסיעוד – ואת עובדי הקבלן המועסקים על ידי עמותות המספקות שירותי כוח אדם – כעובדי קבלן. כך, ההסדרה הקיימת בחוק של שוק חברות כוח האדם תכלול את כל הסוגים השונים של התופעה הקיימים במשק הישראלי.

יישום צעדים אלה חשוב, אך הוא בבחינת טיפול בסימפטום, בעוד שהבעיות השורשיות דורשות טיפול עומק. בעיניי, נדרשת שיטה שבאמצעותה נוכל לשמור על גמישות תעסוקתית, אשר תאפשר למעסיקים הציבוריים לייעל את המערכת עליה הם אמונים מחד, ותבטיח למשתתפים בשוק העבודה ביטחון כלכלי והזדמנות תעסוקתית מאידך. זוהי שיטה הנהוגה במדינות סקנדינביה, והיא מכונה Flexicurity – שילוב של המילים 'גמישות' ו'ביטחון' באנגלית. עיקרי השיטה הם שלושה: הענקת גמישות גבוהה יחסית למעסיקים בניהול כוח העבודה, הענקת רשת בטחון כלכלית וסוציאלית בתקופת מעבר בין עבודות, ותוכנית הכשרה מקצועית המעניקה מיומנויות לעובדים. דן בן-דוד וליאורה בוורס בוחנים אפשרות של יישום מודל זה בארץ, ומגיעים למסקנה חיובית ברובה, עם מספר סייגים, בעיקר בשאלת מימון התכנית.

נקודת המבט צריכה להתרחב מדאגה לעובד הספציפי, שנמצא במשרה מסוימת, לדאגה לכלל ציבור העובדים, לרבות שכירים שאינם מחזיקים במשרות המוגנות מתחרות באמצעות הקביעות שבהסכמים הקיבוציים מטעם ההסתדרות. שוק תעסוקה גמיש מיטיב עם ציבור השכירים לא פחות משהוא מיטיב עם המעסיקים, מפני שבשוק כזה מתפנות משרות רבות עבור אנשים הראויים לאייש אותן. שחרור משרות בשוק התעסוקה מהעובדים הקבועים, יחד עם חיזוק ההכשרה המקצועית, תאפשר לעובדים להקטין את התלות במעסיקם ולהחזיר לעצמם את הכוח. זאת מכיוון שבשוק עם משרות פנויות רבות, לעובד יש אפשרויות תעסוקה אחרות, ולכן גם אמצעי כוח במו"מ עם המעסיק.

אם תפעל הממשלה במדיניות כלכלית המחזקת הן את הגמישות התעסוקתית, והן את ההכשרה המקצועית והביטחון הכלכלי של מובטליה, היא תוכל להביא לתוצאות הרצויות עבור המעסיקים, עבור העובדים ועבור כלל הציבור בישראל.


אריה גרין

סטודנט לתואר ראשון בפילוסופיה, מחשבת ישראל ולימודים הומניסטיים במרכז האקדמי שלם, ובוגר תכנית אקסודוס למחשבה שמרנית.